Existe consenso entre los economistas del desarrollo en que mejorar la calidad de la educación es un componente importante de toda estrategia integral de desarrollo. Lo que está menos claro es cómo mejorarla.
Chile es un buen ejemplo de país en desarrollo que intenta lograr un cambio cualitativo en su sistema educativo. En 2014, el segundo gobierno de la presidenta Michelle Bachelet puso en marcha un ambicioso programa de reforma educativa. En el centro de esta iniciativa está la idea de que la educación es un derecho social y que el mercado no debería desempeñar ningún papel —como lo ha hecho hasta ahora— en su provisión.1 Se espera que este cambio en la naturaleza de la educación se produzca mediante la adopción de una nueva Constitución que fortalezca los derechos sociales.
Las constituciones son los determinantes más importantes de las instituciones políticas. En su estudio clásico, North y Weingast (1989) sostuvieron que el orden constitucional adoptado por Inglaterra después de la Revolución Gloriosa permitió a los sucesivos gobiernos comprometerse de manera creíble a no confiscar bienes sin indemnización. Persson y Tabellini (2007) analizaron, tanto teórica como empíricamente, los efectos de los sistemas políticos constitucionales en las políticas y los resultados económicos.
Instituciones y constituciones
En un artículo reciente abordamos un aspecto de la relación entre las constituciones y el desempeño económico que, hasta donde sabemos, no se había tratado antes (Edwards y Garcia Marin 2014). Investigamos si la inclusión de derechos sociales en los textos constitucionales —lo que los especialistas en derecho constitucional denominan «derechos constitucionales positivos»— afecta los resultados educativos, medidos por el desempeño en pruebas estandarizadas.
No todas las constituciones incluyen «derechos sociales» como la educación y la atención sanitaria. Quienes apoyan los derechos sociales constitucionales sostienen que, cuando estos se consagran en la Constitución, los órganos legislativos y el poder ejecutivo se ven obligados a promulgar leyes orientadas a ofrecer servicios sociales sólidos y de alta calidad, incluida una educación de alta calidad (Zackin 2013). Que esto funcione o no es una cuestión empírica cuya respuesta es importante para muchos países que actualmente consideran reformas constitucionales de gran alcance.
Derechos constitucionales y educación: resultados preliminares
Los especialistas en derecho constitucional distinguen entre derechos «negativos» y «positivos». Los primeros tienen por objeto proteger a las personas de los excesos del Estado e incluyen los derechos de propiedad, el derecho a contratar y la libertad de expresión. En cambio, los derechos constitucionales positivos detallan las obligaciones del Estado hacia las personas e incluyen los derechos a la educación, la salud y la vivienda. Su objetivo es proteger a la población de la pobreza y la devastación. Aunque toda constitución (o estructura constitucional) contiene derechos negativos, no todas las constituciones nacionales consagran derechos positivos (Sunstein 2004). Francia y Alemania protegen los derechos sociales en el ámbito constitucional, mientras que Estados Unidos, Australia y Noruega no los incluyen en sus constituciones.
Project Constitute ha recopilado información sobre las constituciones de 192 países y distingue tres tipos de protección constitucional de la educación: la provisión de educación gratuita, la educación obligatoria y el acceso igualitario a la educación superior. En 2012, la OCDE administró su prueba PISA (Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos) a miles de estudiantes de 15 años en 65 países.2 Este examen mide competencias en matemáticas, ciencias y lectura mediante pruebas estandarizadas comunes. La muestra incluye a todos los países de la OCDE, además de varios países invitados. Hay datos detallados sobre las constituciones de 61 de los 65 países que participaron en la prueba PISA de 2012.3
En la Figura 1 presentamos las puntuaciones promedio en las pruebas PISA de 2012. El panel A corresponde a la prueba de ciencias, el panel B a matemáticas y el panel C a lectura. Cada panel incluye la puntuación media de los 61 países de la muestra. También presentamos las puntuaciones de cuatro subgrupos, correspondientes al número de disposiciones constitucionales sobre educación (escala de cero a tres). Como puede observarse, en todos los paneles las puntuaciones de las pruebas muestran un descenso estricto: los países con disposiciones constitucionales más sólidas obtienen puntuaciones más bajas que los países con disposiciones más débiles (menos numerosas). Estas diferencias en las puntuaciones son grandes. De hecho, las pruebas formales confirman que son estadísticamente significativas: en cada caso rechazamos la hipótesis nula de igualdad entre los cuatro subgrupos de protección constitucional.
Figura 1. Promedio de PISA 2102 según el número de disposiciones constitucionales y la prueba
Controles y «causalidad»
Los resultados de la Figura 1 plantean dos preguntas:
¿Podrían estar influyendo otros factores en esta correlación negativa?
¿Cómo sabemos que no se trata de un caso de causalidad inversa, en el sentido de que los países con un bajo desempeño educativo se ven impulsados a incorporar derechos educativos en sus constituciones?
En Edwards y Garcia Marin (2014) abordamos estas cuestiones estimando una serie de regresiones mediante mínimos cuadrados ordinarios y variables instrumentales. En este análisis empírico seguimos la literatura tradicional sobre el desempeño escolar e incluimos variables que captan las características del sistema educativo de cada país, así como las características de las familias. La variable dependiente es el logaritmo de la puntuación en las pruebas PISA, y la principal variable explicativa de interés es un índice que mide el grado de protección de la educación en la Constitución. Este índice va de cero a tres y es la suma simple del número de disposiciones relacionadas con la educación en cada Constitución. Se incluyeron las siguientes características escolares: la proporción de alumnos por docente, el porcentaje de escuelas con bibliotecas (una medida de la infraestructura escolar), el porcentaje de escuelas privadas y la proporción de docentes titulados; también incluimos el ingreso per cápita del país (en logaritmos), así como su término al cuadrado. Se incluyeron las siguientes variables relacionadas con las familias: el porcentaje de padres con empleos a tiempo completo, el nivel educativo de los padres, el porcentaje de niños de familias inmigrantes y el Índice de Estatus Económico, Social y Cultural (ESCS) de la OCDE.
Los resultados de la regresión indican que, una vez incorporados los controles al análisis, no existe una relación significativa entre la solidez de la protección constitucional y las puntuaciones PISA (el coeficiente estimado es muy pequeño y no difiere significativamente de cero). Sin embargo, las puntuaciones de las pruebas están correlacionadas con las variables tradicionales: los países con mejor infraestructura escolar, docentes más competentes, clases más pequeñas e ingresos per cápita más altos obtienen mejores resultados. Asimismo, los entornos familiares más favorables —por ejemplo, con padres más instruidos— se relacionan positivamente con las puntuaciones.
Para abordar la posible causalidad inversa, utilizamos como instrumentos del «índice de derechos constitucionales» la variable de origen jurídico de La Porta et al. (1998), el año de independencia y la región del mundo en la que se encuentra cada país. Los resultados sugieren que los países con una protección constitucional más sólida no tienen mejores sistemas educativos; una vez más, el coeficiente estimado del índice de derechos constitucionales es muy pequeño y no difiere significativamente de cero. Las variables tradicionales relacionadas con las características del sistema educativo y de las familias siguen siendo significativas e importantes.
Realizamos varias pruebas de robustez y consideramos una serie de extensiones. Utilizamos un índice alternativo de protección constitucional, comprobamos la existencia de no linealidades e interacciones entre variables y analizamos los determinantes de la dispersión de las puntuaciones. Los resultados básicos fueron robustos y se mantuvieron, en el sentido de que consagrar derechos educativos en la Constitución no parece estar relacionado con mejores sistemas educativos.
Aplicación
La explicación más plausible de los resultados entre países presentados anteriormente —y analizados en detalle en Edwards y Garcia Marin (2014)— está relacionada con la dificultad para hacer cumplir las disposiciones constitucionales sobre derechos sociales. De hecho, es posible que los resultados educativos dependan del grado de protección constitucional y de los mecanismos institucionales y prácticos disponibles para hacer efectivos estos derechos. La exigibilidad de los derechos sociales ha sido objeto recientemente de debate entre varios especialistas en derecho. Por ejemplo, Zackin (2013, p. 92) afirma que «las disposiciones constitucionales deben ser exigibles judicialmente para que puedan considerarse derechos». Y, al referirse a los derechos educativos en las constituciones de los estados de EE. UU., pregunta: «¿Podemos realmente llamar derechos a estas disposiciones constitucionales sobre educación, aunque la mayoría no se redactara con la idea de que los ciudadanos pudieran hacer valer sus reclamaciones individuales ante los tribunales?»4
Por supuesto, este argumento no se aplica exclusivamente a Estados Unidos. De hecho, a los ciudadanos les resulta muy difícil hacer cumplir las disposiciones constitucionales —y, en particular, las relativas a los derechos sociales— en los países más pobres y de ingresos medios, donde no existe una tradición de control judicial, los tribunales constitucionales son lentos y rígidos y los tribunales de justicia no son verdaderamente independientes.5
Referencias
Brinks, D M y V Gauri (eds.) (2010), Courting social justice: judicial enforcement of social and economic rights in the developing world, Cambridge University Press.
Edwards, S (2010), Left Behind: Latin America and the False Promise of Populism, Chicago: University of Chicago Press
Edwards, S y A García-Marin (2014), «Constitutional rights, education and education: An international comparative study», National Bureau of Economic Research, documento de trabajo, 20475.
Ginsburg, T (2014), «¿Fruto de la parra envenenada? Algunas observaciones comparadas sobre la Constitución chilena», Estudios Públicos 133, 1-36.
La Porta, R, F López de Silanes y A Shleifer (2008), «The economic consequences of legal origin», Journal of Economic Literature, 46, 285-316
North, D y B Weingast (1989), «Constitutions and commitment: the evolution of institutions governing public choice in seventeenth-century England», Journal of Economic History.
Persson, T y G Tabellini (2005), The economic effects of constitutions, The MIT Press
Sunstein, C R (2004), The Second Bill of Rights, Nueva York, Basic Books
Sunstein, C R (2006), «Why does the American Constitution lack Social and Economic Guarantees», Syracuse Law Review, 56,1:2-27
Zackin, E (2013), Looking for Rights in All the Wrong Places, Princeton: Princeton University Press
Notas finales
[1] Desde 1980, Chile cuenta con un sistema de vales que permite a las familias utilizar fondos públicos para enviar a sus hijos a (algunas) escuelas privadas que cobran una matrícula relativamente baja. Véase Ginsburg (2014) para un análisis del debate constitucional chileno desde una perspectiva comparada.
[2] La prueba PISA se administra periódicamente. Antes de 2012, se realizó en 2009.
[3] Project Constitute no dispone de datos sobre derechos constitucionales de Nueva Zelanda, la República Eslovaca, Túnez, el Reino Unido y Vietnam.
[4] Véanse también Sunstein (2004, 2006) y la bibliografía allí citada.
[5] Véanse, por ejemplo, Brinks y Gauri (2010), Landau (2012) y Wiles (2006).
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Sebastian Edwards es titular de la cátedra Henry Ford II de Economía Internacional en la Universidad de California. Alvaro F. Garcia Marin es candidato a doctorado en Economía en la Anderson School of Management de UCLA.
Imagen: Estudiantes realizan un examen en el liceo francés Louis Pasteur de Estrasburgo, el 18 de junio de 2012. REUTERS/Vincent Kessle.
