Necesitamos conectar nuestras escuelas a Internet. Aunque quizá (todavía) no sea viable hacerlo en muchos países, pocos responsables de políticas educativas cuestionarían esta aspiración general.
Por supuesto, las cuestiones relacionadas con la velocidad y la naturaleza de esta conexión se plantean y consideran de distintas maneras en todo el mundo, y las respuestas dependen de una combinación de factores, entre ellos qué es tecnológicamente viable, qué resulta pedagógicamente útil y, en última instancia, qué es asequible. Los cálculos de cuánto podría costar conectar las escuelas a Internet y mantenerlas conectadas de maneras útiles y pertinentes para estudiantes y docentes (así como para administradores y familias) varían considerablemente de un lugar a otro, al igual que los enfoques sobre cómo pagar estos costos.
Durante las últimas dos décadas, he dedicado mucho tiempo a ayudar a facilitar sesiones de planificación de políticas con gobiernos sobre cuestiones relacionadas con el uso de la tecnología en la educación. Ya fuera como parte de los esfuerzos del programa World Links, en relación con el uso del conjunto de herramientas TIC en la educación respaldado por infoDev y la UNESCO, o como parte de actividades de asesoramiento más convencionales del Banco Mundial, los mecanismos y enfoques mediante los cuales los países pueden conectar sus escuelas a Internet siempre han sido un tema central de debate.
Puede parecer algo menor, pero uno de los éxitos emblemáticos de muchos de estos esfuerzos de planificación no fue elaborar un documento de política relacionado que expusiera una visión y un enfoque sobre cómo podrían y deberían usarse las nuevas tecnologías para apoyar diversos objetivos educativos. Ese casi siempre era el objetivo declarado, pero, como bien sabe cualquiera que haya trabajado en círculos de formulación de políticas, plasmar algo por escrito no garantiza que lo redactado llegue a implementarse realmente, ni que lo implementado tenga finalmente algún efecto beneficioso «sobre el terreno». No: en muchos casos, lo más importante que ocurrió en la práctica fue conectar a un conjunto diverso de actores ajenos al sector educativo con los «sospechosos habituales» de los ministerios de educación. El hecho de que, en una misma sala y al mismo tiempo, hubiera funcionarios de educación reunidos con funcionarios de la autoridad de telecomunicaciones y de los ministerios de TI y de finanzas, así como con representantes de la sociedad civil y del sector privado, a menudo nos permitió constatar que era la primera vez que todos estos grupos conversaban en conjunto sobre cómo podían coordinarse para ayudar a alcanzar algunos de los objetivos comunes que todos compartían en relación con el uso de la tecnología y la educación.
Un mecanismo fundamental para las iniciativas de conexión de escuelas en algunos países (y que, por tanto, ocupa un lugar destacado en este tipo de debates de planificación), pero en gran medida desconocido en otros (y, por tanto, completamente ausente de esos debates), es el uso de los llamados Fondos de Servicio Universal para ayudar a pagar estos esfuerzos.
Para quienes no estén familiarizados con el concepto o la práctica:
Los Fondos de Servicio o Acceso Universal
(que reciben distintos nombres según el lugar) son, en términos generales, un mecanismo mediante el cual una autoridad reguladora nacional establece, supervisa o coordina una serie de subsidios y tarifas destinados a promover el acceso a servicios de telecomunicaciones para toda la población de un país. La forma más sencilla de entenderlo es que las empresas de telecomunicaciones, como condición de su licencia para operar (o del uso del espectro inalámbrico, etc.), deben extender el acceso a sus servicios a lugares (por ejemplo, comunidades muy rurales o geográficamente aisladas) y grupos (especialmente grupos de bajos ingresos o históricamente desfavorecidos) donde quizá no exista un incentivo comercial inmediato o convincente para hacerlo. Tradicionalmente, esto ha implicado medidas como tender líneas telefónicas hasta aldeas remotas y respaldar servicios telefónicos que, de otro modo, las empresas de telecomunicaciones quizá dejarían de ofrecer. Cada vez más, en muchos lugares se amplía el concepto de «servicio universal» para centrarse no (solo) en las líneas terrestres cableadas, sino también en proporcionar conectividad móvil y a Internet. En algunos países, las escuelas se han beneficiado enormemente del uso de este tipo de fondos. El programa e-rate de los Estados Unidos es el ejemplo más conocido y, de hecho, el prototípico de cómo se ha utilizado un «fondo de servicio universal» para conectar escuelas a Internet. Como consecuencia de la Ley de Telecomunicaciones de EE. UU. de 1996, el programa e-rate ha contribuido, a lo largo de casi veinte años, a elevar del 14 % a prácticamente el 100 % actual la proporción de escuelas con conexión a Internet.
Muchos otros países tienen programas similares (algunos inspirados explícitamente en el programa e-rate o modelados a partir de él). Portugal, Marruecos, Colombia y Turquía son cuatro ejemplos notables. En otros países (como ocurrió en Filipinas con la iniciativa GILAS ), empresas del sector privado se han unido para hacer algo similar como parte de sus iniciativas de responsabilidad social corporativa (si lo hicieron por razones altruistas o comerciales, o quizá para anticiparse a posibles obligaciones que podrían entrar en vigor si se promulgara una ley de servicio universal, es un debate interesante, pero no se abordará aquí).)
Dicho esto, en muchos países en desarrollo, la responsabilidad de financiar y coordinar la conectividad escolar suele recaer por defecto en el ministerio de educación, que, francamente, a menudo no está bien equipado para asumirla, dado que normalmente dispone de pocos fondos o de ninguno para apoyar esos esfuerzos (ni, francamente, tiene experiencia o conocimientos prácticos para hacer este tipo de cosas). El resultado: Muy pocas escuelas están conectadas, y las que sí lo están suelen encontrarse en zonas urbanas o atender a comunidades relativamente acomodadas o privilegiadas. (La conexión en sí también puede ser bastante deficiente: un tema tratado en publicaciones separadas del blog EduTech que exploran respuestas a preguntas como ¿Banda ancha para las escuelas? y ¿Cuántas escuelas están conectadas a Internet?)
En esos lugares, los ministerios de educación podrían considerar la posible utilidad de los llamados fondos de servicio universal (o de mecanismos similares) para ayudar en sus esfuerzos por conectar las escuelas. Desde cierta perspectiva, estos representarían fuentes alternativas de financiación extrapresupuestaria que, al menos para los responsables de políticas educativas, son «no tradicionales». La decisión sobre si este mecanismo es viable o pertinente en el contexto de un país determinado es mejor tomarla localmente. Dicho esto, según mi experiencia, los ministerios de educación a menudo no tienen una voz fuerte en las cuestiones relacionadas con la provisión de Internet en muchos países; por eso, incluso cuando se consideran estas posibilidades, los debates sobre el posible uso de fondos de servicio universal para ayudar a conectar las escuelas pueden avanzar sin una participación significativa (o, de hecho, sin participación alguna) de los funcionarios de educación.
Esta falta de voz del sector educativo es particularmente desafortunada en los casos en que los países ya cuentan con fondos de servicio universal, pero no los están utilizando. La GSMA, la asociación internacional que representa los intereses de los operadores de telefonía móvil de todo el mundo, señaló en su Estudio sobre Fondos de Servicio Universal de 2013 [PDF] que «la mayoría de los fondos de servicio universal (FSU) siguen siendo ineficientes e ineficaces. En conjunto, los 64 FSU incluidos en este informe contienen más de 11 000 millones de USD pendientes de desembolso. De los fondos estudiados, muchos no han desembolsado dinero alguno. De hecho, se estima que, de los FSU cuyos gravámenes se están aplicando y recaudando actualmente, solo el 64 % ha efectuado algún nivel de desembolso o informado que se han realizado algunos desembolsos. En otras palabras, más de un tercio de los FSU de este estudio aún no ha desembolsado ninguno de los gravámenes recaudados, y parece que muy pocos fondos, si es que alguno, desembolsarían todo lo que recaudan».
Muchos proveedores de telecomunicaciones (y se entiende su argumento) observan los grandes excedentes acumulados en algunas cuentas nacionales de fondos de servicio universal y sostienen que ese dinero equivale, en la práctica, a impuestos sobre sus operaciones que, al quedar sin utilizar, no sirven para nada. Devuélvannos el dinero, dicen, y haremos cosas útiles con él, incluida (posiblemente, en cierta medida) la ayuda para conectar escuelas. Ahora bien, independientemente de que el sector privado de un país determinado vaya a hacerlo realmente, el hecho de que actualmente haya grandes cantidades de dinero sin utilizar en este tipo de cuentas representa una gran oportunidad potencial para que los ministerios de educación ayuden a financiar despliegues de conectividad que actualmente no pueden costear por sí mismos. En los lugares donde las normas y regulaciones vigentes no permiten actualmente utilizar los fondos existentes para esos fines, quizá valga la pena explorar la posibilidad de ampliar los usos de los fondos ya recaudados para contribuir a objetivos de desarrollo más amplios, incluidos los educativos. Pero si los ministerios de educación y otras partes interesadas clave del sistema educativo (incluidas las de la sociedad civil) no abogan por el uso de los fondos con esos fines, quizá no deberían sorprenderse demasiado si nada de esto ocurre. Para los gobiernos que (para bien o para mal, al menos desde la perspectiva de la industria de las telecomunicaciones) defienden la continuidad de los fondos de servicio universal, pero al mismo tiempo mantienen grandes cantidades de dinero relacionado sin utilizar, colaborar con el sector educativo podría ofrecer una «solución» a su «problema» en este sentido.
Aunque no existe un estudio mundial exhaustivo sobre el uso actual de los fondos de servicio universal para apoyar actividades que beneficien al sector educativo, un informe muy útil de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) de 2013, el Estudio sobre el Fondo de Servicio Universal y la Inclusión Digital para Todos [PDF], sí identifica en qué países de todo el mundo existe la posibilidad de darles esos usos conforme a las leyes y regulaciones vigentes. Entre ellos figuran Afganistán, Argentina, Bolivia, Burkina Faso, Chile, Colombia, Ecuador, Ghana, Jamaica, Lesoto, Malí, Mongolia, Marruecos, Mozambique, Nicaragua, Nigeria, Omán, Pakistán, Paraguay, Ruanda, Sudáfrica, Sudán, Tailandia, Estados Unidos, Vanuatu, Zambia y Zimbabue. Dicho esto, el informe también señala que, en muchos casos, hay «poca actividad» relacionada con los «servicios autorizados actualmente en el marco vigente».
Podría argumentarse que el uso de fondos de servicio universal no es la forma más adecuada de financiar actividades del sector educativo (algunas personas podrían considerarlo «desvestir a un santo para vestir a otro» ; una crítica que, sin duda, puede hacerse a muchas actividades y prácticas respaldadas por numerosos gobiernos de todo el mundo). Y, por supuesto, existe otra cuestión más amplia: si estas actividades, allí donde se llevan a cabo, están teniendo efectos positivos (sea cual sea la definición que se quiera dar a esos «efectos»).
Pero, por ahora, mientras los fondos de servicio universal permanecen sin utilizar y un enorme número de escuelas sigue sin conexión, puede que muchos sistemas educativos tengan la oportunidad de poner en marcha sus planes para proporcionar conectividad a Internet a estudiantes y docentes (o incluso, posiblemente, financiar diversos proyectos de apoyo a los llamados programas de informática educativa 1 a 1) con un costo comparativamente bajo para sus propios presupuestos. Sin embargo, para explorar esa oportunidad, alguien tiene que iniciar primero la conversación.
Este artículo apareció originalmente en el blog EduTech del Banco Mundial. Su publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Michael Trucano es especialista sénior en políticas de TIC y educación del Banco Mundial.
Imagen: Estudiantes trabajan con sus computadoras portátiles durante una clase en Dorchester, Massachusetts, el 20 de junio de 2008. REUTERS/Adam Hunger.
