La escasez de servicios de cuidado infantil subvencionados y los elevados costes de las soluciones privadas se señalan a menudo como los principales factores que determinan la baja oferta laboral femenina y la lenta reincorporación de las mujeres al trabajo tras la maternidad. Sobre esta base, un número creciente de economías avanzadas optan por sistemas de cuidado infantil muy subvencionados. Más recientemente, en Italia, el gobierno recién nombrado incluyó la oferta universal de cuidado infantil entre sus prioridades.
Sin embargo, la evidencia existente sugiere que las respuestas de la oferta laboral a las reducciones del precio del cuidado infantil pueden ser débiles y variar entre países, e incluso entre individuos dentro del mismo país. Algunos estudios, por ejemplo, han sugerido que el cuidado infantil subvencionado puede no estimular la oferta laboral materna en países con una holgura significativa del mercado laboral (Nollenberger y Rodriguez-Planas 2015) o donde las modalidades alternativas (no parentales) están muy extendidas (Havnes y Mogstad 2011, Goux y Maurin 2010, Fitzpatrick, 2010). Y, más allá de la oferta laboral femenina, se observa que la oferta universal de cuidado infantil no necesariamente repercute de forma positiva en el desarrollo de los niños, y que el efecto final depende principalmente de la calidad de las modalidades alternativas disponibles (parentales o no parentales). Si bien algunos estudios han demostrado que la oferta universal de cuidado infantil (de alta calidad) beneficia a los niños de entornos socioeconómicos más desfavorecidos (Havnes y Mogstad 2015, Felfe y Lalive 2018), otros han sostenido que el efecto podría ser, por el contrario, negativo para los niños de familias más acomodadas (Baker et al.2008, Lefebvre y Merrigan 2008).
Al pensar en tanto la oferta laboral femenina como el desarrollo infantil, no está claro si la oferta universal de cuidado infantil representa una política de ‘doble dividendo’, implica un equilibrio entre ambos resultados o, incluso, no produce ninguno de los efectos deseados. Dados los elevados costes que implica, la expansión del cuidado infantil subvencionado debería, por tanto, supeditarse a una evaluación exhaustiva de sus efectos.
En un artículo reciente, estimamos el impacto de la oferta universal de cuidado infantil tanto en la oferta laboral materna como en el desarrollo de los niños (Carta y Rizzica 2018). Para ello, aprovechamos una reforma italiana que redujo la edad de acceso a la educación infantil (kindergarten) de tres a dos años. Dado el marco institucional italiano, este cambio supuso, en la práctica, una ampliación de la oferta universal de cuidado infantil.
El marco institucional y el diseño de la investigación
En Italia, el cuidado infantil formal para menores de seis años se ofrece a través de dos tipos de modalidades: las guarderías (nurseries) para niños de 0 a 2 años, y las escuelas infantiles (kindergartens) para niños de 3 a 5 años. Si bien estas modalidades son comparables en cuanto a horario de apertura y calidad general (medida por la ratio profesor-alumnos y los requisitos educativos exigidos a los docentes), las escuelas infantiles son significativamente más económicas (están más subvencionadas, de modo que su coste es alrededor de un 70 % inferior al de las guarderías) y cubren prácticamente a toda la población de referencia (mientras que la cobertura para los niños de 0 a 2 años apenas supera el 20 %).
Hasta 2003, los niños solo podían empezar la escuela infantil a los dos años si cumplían tres antes de finalizar diciembre del año escolar. En 2003, una ley amplió la posibilidad de matricularse en la escuela infantil a los niños nacidos hasta el 30 de abril del año escolar. Con las normas anteriores, estos niños habrían tenido que esperar un año más para empezar la escuela infantil, mientras tanto asistiendo a guarderías o siendo cuidados por sus padres o en otras modalidades no formales. Del mismo modo, la ley estableció que los niños que cumplían seis años antes del 30 de abril podían entrar en la escuela primaria un año antes. Mientras que la fecha de corte se mantuvo constante para el acceso a la escuela primaria, cambió varias veces en el caso de la escolarización temprana en educación infantil, y la norma del 30 de abril no entró en vigor hasta 2009. El acceso anticipado a la escuela infantil se utilizó ampliamente: alrededor del 40 % de los niños elegibles adelantó efectivamente su entrada.
Nuestro diseño de investigación aprovecha el hecho de que la política amplió exógenamente la oferta universal de cuidado infantil a un grupo de familias cuyo único requisito era que la fecha de nacimiento de su hijo fuera anterior a una fecha de corte determinada. Al comparar madres de niños nacidos poco antes y poco después de dicha fecha de corte, podemos así identificar el efecto causal de la política sobre la oferta laboral materna. La identificación se basa en el supuesto de que las madres de niños de los dos grupos son comparables en cuanto a características observables y no observables. Para estimar los efectos causales sobre los resultados de los niños, aprovechamos además los cambios en la norma de elegibilidad producidos entre 2003 y 2009. Esto nos permite aislar el efecto de la escolarización temprana en educación infantil del de poder entrar antes en la escuela primaria.
Resultados
Basándonos en los datos de la Encuesta de Población Activa italiana, estimamos efectos positivos considerables de la escolarización temprana en educación infantil sobre los resultados del mercado laboral. La tasa de participación en el mercado laboral de las madres de niños elegibles aumentó alrededor de un 6 % y su tasa de empleo alrededor de un 5 %. El efecto sobre el empleo no se debió solo al aumento mecánico de madres que se incorporaron al mercado laboral en busca de trabajo, sino también a cambios en su criterio de aceptación, ya que estimamos una reducción significativa de su salario de reserva. Los efectos se concentraron entre las familias de mayores ingresos, que disfrutaron de un descuento mayor al pasar de la guardería a la escuela infantil temprana.
Figura 1 Efectos de la elegibilidad para la escolarización temprana en educación infantil sobre la oferta laboral de las madres
Nota: El eje horizontal muestra la distancia respecto a la fecha de corte de nacimiento. Las observaciones situadas a la derecha de la fecha de corte corresponden a niños nacidos antes de la fecha de corte (elegibles para la escolarización temprana en educación infantil); las observaciones situadas a la izquierda de la fecha de corte corresponden a niños nacidos después de la fecha de corte (no elegibles). Los gráficos muestran la discontinuidad estimada mediante una aproximación de regresión lineal local con ponderaciones de núcleo triangular y un ancho de banda de 120 días. Las líneas grises son los intervalos de confianza estimados al 95 %. Los puntos de los diagramas de dispersión subyacentes muestran el resultado medio en intervalos de una semana.
En cuanto a los resultados de los niños, utilizamos una amplia base de datos administrativa sobre las calificaciones de los estudiantes italianos, gestionada por el Instituto Nacional para la Evaluación del Sistema Educativo. Los datos solo se recogen a partir del segundo curso, por lo que nuestro análisis se centra en los efectos a medio plazo de la política. No encontramos ningún efecto de la escolarización temprana en educación infantil sobre las calificaciones de los niños en lengua y matemáticas, independientemente de su origen familiar. Este resultado es especialmente tranquilizador, ya que la escolarización temprana en educación infantil fue utilizada sobre todo por niños de familias más acomodadas, a quienes trabajos anteriores encontraron afectados negativamente por la introducción de la oferta universal de cuidado infantil (Lefebvre y Merrigan 2008).
Figura 2 Efectos de la elegibilidad para la escolarización temprana en educación infantil sobre las calificaciones de los niños en segundo curso
Nota: El eje horizontal muestra la distancia respecto a la fecha de corte de nacimiento. Las observaciones situadas a la derecha de la fecha de corte corresponden a niños nacidos antes de la fecha de corte (elegibles para la escolarización temprana en educación infantil); las observaciones situadas a la izquierda de la fecha de corte corresponden a niños nacidos después de la fecha de corte (no elegibles). En el eje vertical, beta es la diferencia entre las calificaciones medias de las cohortes elegibles tanto para la escuela primaria temprana como para la escolarización temprana en educación infantil y las de las cohortes elegibles únicamente para la escuela primaria temprana. Las discontinuidades muestran, por tanto, el efecto del tratamiento de la elegibilidad para la escolarización temprana en educación infantil. La especificación empleada es una aproximación polinómica de segundo orden. Los puntos de los diagramas de dispersión subyacentes muestran el resultado medio en intervalos de una semana.
Implicaciones para las políticas
Nuestros resultados respaldan a los responsables políticos que promueven la ampliación de una oferta de cuidado infantil temprano asequible y de buena calidad en los países que actualmente presentan una cobertura baja y donde la oferta laboral femenina es reducida. Sin embargo, dado que la implantación de programas universales de cuidado infantil es costosa, nuestras conclusiones también pueden servir para orientar al responsable político en el diseño de políticas alternativas más rentables.
Una primera alternativa sería condicionar la provisión de cuidado infantil subvencionado a la situación laboral de las madres. A diferencia de los sistemas de subvenciones condicionadas que actualmente existen en Estados Unidos y en el Reino Unido, por ejemplo, un esquema más eficaz debería incluir no solo a las madres que tienen empleo, sino también a las que buscan activamente trabajo. De hecho, nuestros resultados muestran que las madres aumentaron significativamente su esfuerzo de búsqueda de empleo cuando tuvieron la oportunidad de acceder a la escolarización temprana en educación infantil. Por tanto, excluirlas de la subvención reduciría los beneficios de la política en términos de participación en la población activa, especialmente en mercados laborales con altas fricciones y donde la demanda de trabajo es escasa.
En segundo lugar, el hecho de que el acceso al cuidado infantil subvencionado provocara una caída significativa de los salarios de reserva de las madres sugiere que una política similar beneficia indirectamente a los empleadores al reducir sus costes laborales. Por ello, el responsable político podría preferir optar por un esquema que induzca a las empresas a internalizar esta externalidad positiva, fomentando el desarrollo de la previsión social corporativa. No obstante, al mismo tiempo, sería necesario establecer requisitos de calidad para el cuidado infantil corporativo en el propio centro de trabajo, con el fin de evitar efectos no deseados en los resultados de los niños.
Nota de los autores: las opiniones expresadas aquí son las de los autores y no reflejan necesariamente las del Banco de Italia.
Referencias
Baker, M, J Gruber y K Milligan (2008), «Universal child care, maternal labor supply, and family well-being», Journal of Political Economy 116(4): 709-745.
Carta, F, y L Rizzica (2018), «Early kindergarten, maternal labor supply and children’s outcomes: Evidence from Italy», Journal of Public Economics 158: 79-102.
Felfe, C, y R Lalive (2018), «Does early child care affect children’s development?», Journal of Public Economics 159: 33-53.
Fitzpatrick, M D (2010), «Preschoolers enrolled and mothers at work? The effects of universal prekindergarten», Journal of Labor Economics 28(1): 51-85.
Goux, D, y E Maurin (2010), «Public school availability for two-year olds and mothers’ labour supply», Labour Economics 17(6): 951-962.
Havnes, T, y M Mogstad (2011), «Money for nothing? Universal child care and maternal employment», Journal of Public Economics 95(11-12): 1455-1465.
Havnes, T, y M Mogstad (2015), «Is universal child care leveling the playing field?», Journal of Public Economics 127: 100-114.
Lefebvre, P, y P Merrigan (2008), «Child-care policy and the labor supply of mothers with young children: A natural experiment from Canada», Journal of Labor Economics 26(3): 519-548.
Nollenberger, N, y N Rodríguez-Planas (2015), «Full-time universal childcare in a context of low maternal employment: Quasi-experimental evidence from Spain», Labour Economics 36: 124-136.
Notas finales
[1] Las tablas de tarifas se modulan de forma que las familias de bajos ingresos pagan aproximadamente la misma cantidad por las guarderías y las escuelas infantiles, mientras que las familias más acomodadas pagan significativamente más por las guarderías.
