El Gobierno sudafricano informó recientemente que se han creado alrededor de 6,5 millones de oportunidades de empleo a través de su Programa Ampliado de Obras Públicas (EPWP, por sus siglas en inglés) desde 2004. Esto debería ser una buena noticia, dados los altos niveles de desempleo en Sudáfrica, especialmente entre las mujeres, que están en desventaja en el mercado laboral y son destinatarias específicas del programa.
Sin embargo, estas afirmaciones sobre excelentes resultados deben matizarse debido a algunos problemas preocupantes del programa. Es necesario abordarlos con urgencia para evitar la explotación involuntaria de mujeres que luchan por sobrevivir.
La doble necesidad de crear empleo e invertir en servicios públicos (como el mantenimiento de carreteras) es lo que impulsa los programas de obras públicas en todo el mundo. Aunque en Sudáfrica el sistema de ayudas sociales es el programa de protección social más amplio y exitoso, el EPWP está diseñado para responder a las necesidades de los adultos en edad de trabajar. La mayoría no reúne los requisitos para recibir ayudas sociales, a menos que tenga una discapacidad que le impida trabajar.
El programa de obras públicas es un mecanismo de protección social que crea oportunidades de empleo remunerado para un gran número de personas desempleadas, principalmente mujeres y jóvenes. Les proporciona tanto competencias como experiencia laboral. El objetivo es ayudarles a encontrar trabajo o crear sus propias empresas una vez que hayan salido del programa.
Qué funciona bien
El programa se divide en cuatro sectores muy diferentes. Para conocer los resultados específicos para las mujeres, conviene centrarse en el sector social. Este surgió de una idea innovadora según la cual un programa de obras públicas podría ayudar a suplir la falta de servicios en los sectores del desarrollo de la primera infancia y la atención domiciliaria, entre otros.
Una segunda característica positiva es la inclusión del trabajo de cuidados. Esto reconoce los cuidados —por lo general de niños, personas enfermas y personas mayores— como un bien público importante que contribuye al bienestar de la sociedad. Estas tareas, realizadas en gran medida por mujeres, suelen permanecer invisibilizadas y estar infravaloradas, pese a ser fundamentales para una sociedad sana y productiva.
En tercer lugar, el sector social ha formado a más beneficiarios del programa de obras públicas que los otros tres sectores, lo que contribuye, en última instancia, a que obtengan cualificaciones reconocidas. Los participantes valoran positivamente las competencias adquiridas, así como la dignidad y la satisfacción personal que estas les aportan.
Por último, los estipendios en efectivo contribuyen a los ingresos de los hogares.
Qué no funciona
Algunos defectos graves sugieren que el programa está creando focos de desventaja y explotación. Un problema inherente es que los sistemas deficientes de seguimiento y gestión de datos dificultan enormemente la evaluación de los resultados.
Las afirmaciones sobre el número de oportunidades de empleo creadas, la cantidad de participantes formados y los detalles y lugares donde se prestan los servicios se basan en información cuestionable. Esto se debe a que los datos se registran de manera irregular.
Un segundo reto es la cuestión del «desplazamiento». El desplazamiento es un problema que se produce cuando un programa de obras públicas no crea realmente nuevos empleos. En cambio, el número de puestos de trabajo en el sector se mantiene más o menos constante, pero se quita trabajo a quienes no son beneficiarios y se asigna a los beneficiarios.
O bien las ONG se quedan sin financiación, a menudo debido a fallos del Departamento de Desarrollo Social. Así, trabajadores —a menudo mujeres— que antes cobraban un salario adecuado pasan a ocupar puestos financiados por el programa de obras públicas, donde reciben un pequeño estipendio por realizar exactamente el mismo trabajo.
En tercer lugar, los estipendios son muy bajos. Una dispensa ministerial establece los salarios mínimos del programa de obras públicas. Sin embargo, los participantes del sector social cobran menos que los de los sectores de infraestructura y medioambiente. Esto significa que el trabajo realizado en gran medida por mujeres se valora menos que el de los sectores de infraestructura y medioambiente, donde participan más hombres.
Aunque estas cantidades contribuyen a cubrir los gastos diarios de subsistencia, no permiten a las mujeres acumular bienes ni capital una vez que salen del programa. Además, los estipendios bajos menoscaban la valoración de los cuidados.
Los fallos institucionales constituyen un cuarto motivo de preocupación y tienen graves consecuencias para los participantes. Los pagos del Departamento de Desarrollo Social a las ONG o a los centros de aprendizaje y desarrollo temprano suelen retrasarse, lo que genera una enorme presión financiera para los participantes, que pueden pasar meses sin recibir un estipendio.
Precisamente porque la mayoría de los participantes son mujeres, los principales problemas de implementación afectan de manera desproporcionada a las mujeres y sus familias. El efecto en cadena sobre la prestación de servicios es negativo: los retrasos en el pago de los estipendios desmotivan a los participantes y fomentan las ausencias laborales.
Por último, un defecto fundamental del diseño del programa es la falta de oportunidades de empleo en el sector una vez que se sale de él. En teoría, el desarrollo de competencias y la experiencia laboral adquirida aumentan las posibilidades de encontrar trabajo. Pero, en la práctica, en todos los sectores hay un exceso de trabajadores con formación similar.
Este problema es especialmente agudo en el sector social, que además está infradotado y ofrece pocas vacantes. Por eso, es poco probable encontrar trabajo al salir del programa. Incluso cuando se consigue empleo, las condiciones laborales precarias y los salarios bajos hacen casi inevitable que quienes trabajan se sumen a las filas de los trabajadores pobres.
Una buena idea que necesita algunos ajustes
Estos problemas son considerables. Está surgiendo un grupo de mujeres desesperadas que soportan condiciones precarias, inestables y, a veces, abusivas para ganar un pequeño estipendio durante un tiempo limitado y así poder sobrevivir.
El programa constituye un compromiso progresista del Estado que merece reconocimiento. Sin embargo, no puede ir en detrimento de trabajadores vulnerables, especialmente mujeres, que tienen que soportar la inseguridad, ingresos variables y bajos, y una formación desigual.
En un contexto de 36 % de desempleo —según la definición más amplia de desempleo— y de necesidad urgente de servicios, es fundamental supervisar de cerca los programas innovadores para garantizar que tengan efectos positivos. Hay que exigir responsabilidades al Estado para evitar que soluciones bienintencionadas creen nuevos focos de desventaja y explotación.
