Un sistema de educación obligatoria que funcione bien es esencial para el rendimiento de un país, pero ¿cuál es la mejor forma de proporcionar la educación financiada con fondos públicos? ¿Y cómo pueden las políticas innovadoras impulsar el rendimiento del sector escolar estatal, especialmente cuando se trata de llegar a los alumnos desfavorecidos?
La búsqueda de respuestas a estas preguntas ha llevado a algunos países a emprender reformas de sus sistemas escolares, que los han alejado del modelo convencional de escuela «local» o «comunitaria». Por ejemplo, Suecia introdujo a principios de la década de 1990 un sistema de vales que permitió a los alumnos asistir a centros de titularidad privada («escuelas libres») financiados con dinero público. Las escuelas públicas de los municipios con mayor crecimiento de escuelas libres registraron mejoras positivas en las calificaciones de los exámenes en comparación con escuelas similares de otros municipios, lo que sugiere que la mayor competencia derivada del crecimiento de las escuelas libres tuvo un impacto positivo en el rendimiento de las escuelas públicas (véase Bergstrom y Sandstrom 2005, Björklund et al. 2005, Bohlmark y Lindahl 2015).
Otra reforma significativa se ha producido en Estados Unidos, donde desde 1992 las escuelas chárter han cambiado la forma en que se educa a muchos alumnos. Las escuelas chárter son, por lo general, centros de nueva creación que gozan de mayor autonomía que el resto del sistema de escuelas públicas. Al igual que las escuelas libres, son de titularidad privada, pero de financiación pública. Si bien las primeras evidencias sobre las escuelas chárter eran contradictorias, estudios recientes, que suelen comparar a alumnos que «ganan» una plaza en una escuela chárter con demanda superior a la oferta mediante sorteo con quienes «pierden» una plaza, sugieren que las chárter pueden mejorar las calificaciones en los exámenes y tener un impacto positivo en resultados a medio plazo, como la matriculación universitaria (véase Abdulkadiroglu et al. 2011, Angrist et al.2013, Fryer y Dobbie 2014). Los efectos positivos son más pronunciados en las chárter ubicadas en zonas urbanas, que atienden a estudiantes menos favorecidos y que siguen el modelo de «sin excusas», que subraya las normas de conducta y la ética de trabajo (véase Fryer y Dobbie 2013).
Si bien estas reformas pueden parecer de gran alcance (alrededor del 16% de los alumnos suecos asisten a escuelas libres y 2,5 millones de alumnos estadounidenses asisten a escuelas chárter), palidecen en comparación con las reformas que se han llevado a cabo recientemente en Inglaterra.
Escuelas academia
Introducidas en el curso 2002/03 por el Gobierno laborista de la época, las escuelas academia gozan de más autonomía que las escuelas comunitarias tradicionales. Las academias originales («patrocinadas») pueden funcionar al margen del control de la autoridad local y son gestionadas por un equipo de copatrocinadores independientes que delegan la gestión del centro en un consejo de gobierno en gran medida autodesignado, responsable de la contratación de personal, la gestión del rendimiento, el currículo y la duración de la jornada escolar. A diferencia de la mayoría de las escuelas chárter, las academias suelen ser conversiones de centros preexistentes.1
El programa inicial era relativamente modesto en tamaño y pretendía mejorar el rendimiento de los centros con malos resultados. Sin embargo, el crecimiento de las academias tras la elección del Gobierno de coalición en 2010, que amplió rápidamente el alcance del programa con la Ley de Academias, ha sido notable. La Ley de Academias permitió que un abanico más amplio de centros obtuviera la condición de academia; en particular, autorizó a los centros de alto rendimiento a convertirse en academias sin entrar en una relación de patrocinio. El resultado es que el 60% de las escuelas secundarias de Inglaterra tiene ahora la condición de academia.
Aunque es demasiado pronto para evaluar el impacto del programa de academias en su conjunto, Eyles y Machin (2015) han analizado el efecto sobre las calificaciones de asistir a una de las 106 academias patrocinadas que abrieron entre los cursos académicos 2003 y 2009. Como se señaló anteriormente, las escuelas que se convirtieron en academias bajo el Gobierno laborista eran algo atípicas. Las comparaciones ingenuas de las calificaciones de los alumnos que asisten a estos centros con las de quienes asisten a otros centros estatales pueden dar lugar a estimaciones sesgadas del efecto causal de asistir a una academia sobre las calificaciones, por dos razones. En primer lugar, los centros que se convirtieron en este periodo eran centros con malos resultados, considerados en fracaso. En segundo lugar, la decisión de asistir a una escuela academia no es aleatoria, lo que significa que las características no observables correlacionadas tanto con el rendimiento académico como con la decisión de asistir a una academia pueden confundir el efecto causal que pretendemos estimar.
Para evitar estos escollos, se compararon los resultados de los alumnos matriculados en una academia antes de su conversión, pero que realizaron sus exámenes en el centro después de la conversión, con los de alumnos que asistían a centros que más tarde se convirtieron en academias dentro del mismo programa del Gobierno laborista. Centrarse en los alumnos matriculados en la academia antes de la conversión atenúa las preocupaciones relacionadas con la elección no aleatoria de centro. Del mismo modo, estudiar a los alumnos que realizan sus exámenes en un centro que más tarde se convierte en academia, como grupo de control, elimina los factores de confusión no observables (p. ej., el «ethos» para convertirse en academia) a nivel de centro.
Los resultados indican que asistir a una academia puede generar ganancias considerables en el rendimiento de los alumnos. La Figura 1 muestra estimaciones de estudio de eventos del efecto de asistir a una academia sobre las pruebas estandarizadas (Key Stage 4, KS4) realizadas en el último año de la educación obligatoria. El eje y denota cambios en desviaciones típicas.
En la Figura 1, el efecto de la conversión en academia se permite variar según el número de años transcurridos desde la conversión, y el año de conversión se denota como año c.
Por tanto, los alumnos que realizan sus exámenes en una academia cuatro años después de la conversión presentan calificaciones que, de media, son alrededor de 0,2 desviaciones típicas superiores a las de alumnos de centros similares que se convierten en academias más tarde.
La Figura 2 desglosa el efecto de la conversión en academia según la condición del centro predecesor, es decir, según si los alumnos asisten a una escuela comunitaria que se convierte en academia o a cualquier otro tipo de centro estatal que se convierte. El contraste es importante porque fueron las conversiones de escuelas comunitarias las que generaron las mayores ganancias de autonomía.
Figura 2. Efecto de asistir a una academia en las pruebas estandarizadas, desglosado por la condición del centro predecesor
Como puede observarse, son los alumnos que asisten a escuelas comunitarias que se convierten en academias antes de realizar sus exámenes finales quienes impulsan los resultados globales.
Esto sugiere que las grandes ganancias de autonomía permiten a los centros mejorar su rendimiento.
Autonomía
La cuestión de cómo se utiliza la autonomía para mejorar el rendimiento es importante. La encuesta de Department for Education (2014) sobre las escuelas academia arroja luz sobre la pregunta «¿Hacen uso las academias de su autonomía?». Según la encuesta, los cambios más destacados son los relativos al liderazgo escolar, la contratación de servicios que antes prestaba la autoridad local y los cambios en el currículo. Nuestra investigación destaca el papel de la rotación de directores. En el año inicial de conversión en academia, los centros tienen un 60% más de probabilidades de cambiar de director que los centros que aún no se han convertido.
El futuro
Dado que las escuelas academia dominan ahora el panorama educativo de Inglaterra, es natural preguntarse en qué medida los efectos anteriores pueden extrapolarse de manera significativa al auge de academias abiertas tras 2010. Aunque el Gobierno de coalición mantuvo el programa de academias patrocinadas, la mayor parte del crecimiento del sector de academias (casi el 80% en los cinco años anteriores) procede de centros de alto rendimiento, conocidos como «conversores», que se convierten voluntariamente en academias sin entrar en una relación de patrocinio.
Junto con Olmo Silva (Eyles et al. 2015), documentamos diferencias significativas entre los centros que se convirtieron en academias patrocinadas y los que han abierto como conversores. Mostramos que las academias conversoras posteriores a 2010 son muy diferentes en cuanto a sus características previas a la conversión en comparación con los centros que se convierten en academias patrocinadas. Antes de la conversión, las academias conversoras tienden a presentar altos niveles de logro y pocos alumnos con derecho a comidas escolares gratuitas. Por el contrario, los centros que se convierten en academias patrocinadas proceden de la parte baja de la distribución de logros y atienden a muchos alumnos desfavorecidos.
Si las diferencias entre las academias conversoras y las academias patrocinadas se traducen en diferencias en los efectos sobre el rendimiento no está claro; del mismo modo, sigue abierta la cuestión de hasta qué punto una intervención de escala reducida pero exitosa puede extenderse con el mismo éxito a una escala casi nacional.
Conclusión
El programa de academias puede considerarse el último de una serie de intentos por encontrar estrategias escolares innovadoras que mejoren el rendimiento de los centros estatales. Al igual que Suecia y Estados Unidos, el sistema educativo inglés se aleja del tradicional centro estatal. Pero, en comparación con las reformas de esos países, lo hace a una escala y un ritmo sin precedentes. Queda en duda si los primeros éxitos de las academias patrocinadas se traducirán en el éxito del programa en su conjunto. Lo que está claro es que el programa de academias, y algunos aspectos de su modo de funcionamiento, pueden ofrecer lecciones importantes sobre la provisión óptima de la educación estatal.
Referencias
Abdulkadiroglu A, J Angrist, S Dynarski, T Kane y P Pathak P (2011), “Accountability and Flexibility in Public Schools: Evidence From Boston’s Charters and Pilots”, Quarterly Journal of Economics, 126, 699-748.
Abdulkadiroglu A, J Angrist, P Hull y P Pathak (2014), “Charters without Lotteries: Testing Takeovers in New Orleans and Boston”, documento de trabajo NBER 20792.
Angrist J, S Cohodes, S Dynarski, P Pathak y C Walters (2013), “Stand and Deliver: Effects of Boston’s Charter High Schools on College Preparation, Entry and Choice”, documento de trabajo NBER 19275.
Bergstrom F y M Sandstrom (2005), “School Vouchers in Practice: Competition Will Not Hurt You”, Journal of Public Economics, 89, 351–80.
Bjorklund A, M Clark, P Edin, P Frederiksson y A Krueger (2005), The Market Comes to Education in Sweden: an Evaluation of Sweden’s Surprising School Reforms , Russell Sage Foundation, Nueva York.
Bolhmark A y M Lindahl (2015), “Independent Schools and Long-run Educational Outcomes: Evidence from Sweden’s Large-scale Voucher Reform”, Economica, 82, 508–551
Department for Education (2014), “Do Academies Make Use of Their Autonomy?”https://www.gov.uk/government/publications/do-academies-make-use-of-their-autonomy
Dobbie W y R Fryer (2013), “Getting Beneath the Veil of Effective Schools: Evidence from New York City”, American Economic Journal: Applied Economics, 5, 58–75.
Dobbie W y R Fryer (2014), “The Medium-Term Impacts of High-Achieving Charter Schools”,Journal of Political Economy, de próxima publicación
Eyles A y S Machin (2015), “The Introduction of Academy Schools to England’s Education”, Centre for Economic Performance, Discussion Paper No 1368
Eyles A, S Machin y O Silva (2015), “Academies 2: The New Batch”, Centre for Economic Performance, Discussion Paper No 1370.
Fryer R (2014), “Injecting Charter School Best Practices into Traditional Public Schools: Evidence from Field Experiments”, Quarterly Journal of Economics, 129, 1355–1407.
Nota a pie de página
[1] No todas las chárter son escuelas de nueva creación; algunos centros preexistentes en Boston y Nueva Orleans se han convertido en chárter. Los efectos de asistir a un centro que posteriormente obtiene la condición de chárter se estudian en Abdulkadiroglu et al. (2014). En una línea similar, Fryer (2014) analiza los efectos de introducir prácticas de las escuelas chárter en centros públicos tradicionales de Houston
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Andrew Eyles es doctorando en Economía en University College London. Stephen Machin es profesor de Economía en University College London.
Imagen: Estudiantes realizan un examen. REUTERS/Vincent Kessle.
