Una ligera variación del título de la película de los hermanos Coen ganadora del Óscar, No es país para viejos, parece encajar bien con la creciente preocupación en Europa por la existencia de una generación perdida. Esto ocurre especialmente en las economías periféricas duramente golpeadas por la Gran Recesión y la posterior crisis de deuda soberana.
Sin embargo, el problema dista mucho de ser nuevo. Existe desde hace varias décadas y ha sido objeto de una amplia gama de intervenciones de política pública. El aumento del desempleo juvenil no se ha producido en todos los países por igual, y los jóvenes de algunos países europeos han tenido resultados mucho mejores que los de otros. Por tanto, identificar cuáles de esas medidas han sido más eficaces —así como los obstáculos para aplicarlas en algunos países— es fundamental para analizar cómo enderezar el rumbo actual y evitar que futuras recesiones golpeen con tanta dureza a los jóvenes.
En un reciente libro electrónico de VoxEU.org (Dolado 2015), varios economistas laborales examinan la pertinencia de las lecciones de política extraídas de sus experiencias nacionales específicas con el fin de: (i) mejorar la transición de la escuela al trabajo, (ii) fomentar la creación de más puestos de trabajo para los jóvenes y (iii) aumentar el bienestar general de los jóvenes. Además, analizan la reciente propuesta de un nuevo «Plan Marshall» de la Comisión Europea —la llamada Garantía Juvenil— para encontrar una solución coordinada al desempleo juvenil.
Un buen punto de partida para abordar estos asuntos es recordar por qué las tasas de desempleo juvenil tienden a ser más altas que las de los adultos (Blanchflower y Bell 2011). Desde el lado de la demanda, cabe sostener que
las empresas en dificultades tienden a despedir primero a los jóvenes, en particular cuando las indemnizaciones legales por despido dependen en gran medida de la antigüedad, ya que los jóvenes tienen menos capital humano específico; y
los jóvenes suelen encontrarse atrapados por la falta de experiencia: los empleadores exigen trabajadores con experiencia, por lo que los jóvenes quedan al final de la fila y no pueden aumentar su propia experiencia.
Desde el lado de la oferta, existen:
una rotación laboral mucho mayor entre los jóvenes, porque es posible que sus primeros emparejamientos laborales no se ajusten bien a sus preferencias y aptitudes; y
la protección financiera que reciben los jóvenes de sus familias, que puede mejorar su opción externa de no trabajar.
Los distintos mercados laborales a los que se enfrentan los jóvenes en Europa
La tasa media de desempleo juvenil (15–24 años) en la UE27 ronda el 23%, aproximadamente el doble de la tasa de desempleo de los adultos o de las personas en edad productiva principal (25–54 años). Al observar las tasas por país, encontramos primero un grupo integrado por países de Europa central y algunos países escandinavos, con tasas de desempleo juvenil inferiores al 20%. Luego están Francia, Suecia, el Reino Unido y algunos países del este, en un segundo grupo con tasas de entre el 20% y el 30%. Por último, el grupo de peor desempeño incluye a Irlanda, algunos países balcánicos y, principalmente, los países del cinturón olivarero duramente golpeados por la Crisis, entre los que destacan Grecia y España, con un desempleo juvenil cercano o superior al 50%.
La Figura 1 muestra las razones entre las tasas de desempleo juvenil y adulto en el eje vertical, y la tasa de desempleo general en el eje horizontal; ambas corresponden a 2013. Algo sorprendentemente, puede observarse que las razones indicadas no encajan claramente en la clasificación anterior de países y que no existe una relación clara entre estas dos variables. Por ejemplo, la razón entre el desempleo juvenil y el adulto supera 3,5 en Italia, Suecia y el Reino Unido, mientras que se sitúa entre 2,0 y 2,5 en Grecia y España, aunque, hay que admitirlo, no hay divergencia en lo que respecta al tercer grupo, cuyos países —como Austria, Alemania, Suiza y los Países Bajos— presentan las razones más bajas. Así pues, una lección que se desprende de estos datos es que, en algunos países, los problemas juveniles del mercado laboral simplemente reflejan problemas generales, mientras que en otros existe un problema específico de desempleo juvenil.
Figura 1. Razón entre las tasas de desempleo juvenil (15–24 años) y adulto (25–54 años)
Fuente: Encuesta de Población Activa Europea (muestras anuales, 2013).
Sin embargo, cabe sostener que las tasas de desempleo juvenil no son los mejores indicadores de la situación de los jóvenes en el mercado laboral, ya que muchos de ellos siguen matriculados en el sistema educativo. Por ejemplo, con una tasa media de participación en la población activa de alrededor del 40% en la UE (frente al 61% en EE. UU. o alrededor del 55% en los países de Europa central y el Reino Unido), una tasa de desempleo juvenil del 23% significa que «solo» el 10% de la población joven (15–24 años) está desempleada.
Por este motivo, una estadística más pertinente es la llamada tasa NEET, sigla que designa a las personas de 15–24 años que no estudian, no trabajan ni reciben formación. Esta definición incluye a las personas desempleadas, a quienes abandonaron los estudios y a todos aquellos licenciados desalentados que aún no han encontrado trabajo. La Figura 2 muestra las tasas NEET de los países de la UE27 en 2008 y 2013. Como puede observarse, aunque estas tasas se sitúan en un intervalo inferior, del 5% al 25%, la distribución por países reproduce la de las tasas de desempleo juvenil. Además, al calcular las tasas NEET incluyendo también a las personas de 25–29 años, las tasas son entre 2 (Italia) y 9 (España) puntos porcentuales más altas que cuando solo se consideran las personas de 15–24 años; y en algunos países (Irlanda, Italia, Portugal y España), más del 25% de los jóvenes que han completado la educación superior están clasificados como NEET.
Figura 2. Tasas NEET (15–24 años)
Lecciones de este libro electrónico
A la luz de los datos anteriores, los capítulos de este libro electrónico se organizan en torno a relatos detallados de cómo países específicos de las tres categorías mencionadas han abordado sus problemas juveniles del mercado laboral. En concreto, los colaboradores de este volumen se centran en los siguientes estudios de país:
Grupo I (mejores resultados): Austria, Alemania y Suiza.
Grupo II (resultados intermedios): Francia, Suecia y el Reino Unido.
Grupo III (rezagados): Grecia, Italia, Portugal y España.
Además, se incluye una evaluación preliminar de la Garantía Juvenil.
De estas revisiones pueden extraerse muchas lecciones, que resumo en el resto de esta columna. Algunas son bien conocidas, pero otras son más novedosas.
Austria, Alemania, los Países Bajos y Suiza
El éxito relativo de los países del Grupo I se basa en el uso eficiente del llamado «sistema dual» (formación en el puesto de trabajo combinada con educación profesional formal) y en el fortalecimiento de los sistemas de transición de «preaprendizaje» o «tercer itinerario», dirigidos a posibles estudiantes que abandonan los estudios y tienen competencias limitadas.
En este último programa, se prepara a los jóvenes desvinculados de la escuela para acceder a los itinerarios de aprendizaje más convencionales, sin otorgar cualificaciones formales. Además, se ha procurado establecer «puentes» desde la formación profesional hasta las cualificaciones formales, abriendo vías hacia la educación superior. Sin embargo, otros factores han ayudado a estos países a mantener bajo control el desempleo juvenil durante la Crisis: (i) la reducción del tamaño de las cohortes (en Alemania), (ii) la abundancia de empleos a tiempo parcial (voluntarios) (en Suiza, pero también en los Países Bajos) y (iii) un sólido consenso entre los responsables de las políticas públicas y los interlocutores sociales para combatir el desempleo juvenil (en Austria y también en los Países Bajos).
Francia, Suecia y el Reino Unido
En cuanto a los países del Grupo II, las causas habituales de su desempeño mediocre son una protección del empleo estricta y salarios mínimos (en Francia y Suecia), además de un sistema educativo parcialmente disfuncional (en Francia, Suecia y el Reino Unido).
Además, se sostiene que la elevada razón entre el desempleo juvenil y el adulto en los dos primeros países podría ser un artefacto de la definición burda del desempleo en las encuestas convencionales de población activa, según la cual los jóvenes se contabilizan como empleados si trabajan una hora en una tienda, y como desempleados si buscan un trabajo a tiempo parcial mientras estudian. Además, los estudiantes suelen tomarse «años sabáticos» antes de iniciar la educación superior. Dado que estas prácticas son habituales entre muchos jóvenes de Suecia y el Reino Unido, la elevada razón entre el desempleo juvenil y el adulto en ambos países quizá no sea un indicador muy fiable de exclusión social.
Sin embargo, tanto Francia como Suecia tienen una elevada proporción de contratos temporales como resultado de la naturaleza extremadamente dual de su legislación de protección del empleo. Ahora bien, mientras que en Suecia los contratos temporales cumplen una función de selección, en Francia a menudo se convierten en callejones sin salida. A esto se suma que los salarios mínimos mensuales son particularmente altos en Francia (1.445 € en 2014), incluso teniendo en cuenta los mínimos más bajos para los jóvenes (el 80% y el 90% del mínimo para adultos para quienes tienen 16–17 y 17–18 años, respectivamente). Esto, junto con la falta de recursos destinados a apoyar la búsqueda de empleo de las personas con menos cualificaciones, agrava la situación de los jóvenes franceses.
Del mismo modo, la falta de un sistema de formación profesional bien desarrollado en el Reino Unido, combinada con la caída de la jubilación anticipada como consecuencia de los déficits de los fondos de pensiones y la disolución del Fondo para Empleos Futuros en 2010, golpeó duramente a los jóvenes. Sin embargo, la introducción del Programa de Trabajo en 2011 —gestionado por proveedores autorizados que reciben un pago por el empleo sostenido— y los «preaprendizajes» para jóvenes con bajas calificaciones escolares a los 16 años han ayudado a reducir progresivamente el desempleo juvenil hasta los niveles anteriores a la recesión, a medida que se ha recuperado la economía del Reino Unido.
Grecia, Italia, Portugal y España
Como es bien sabido, los cuatro países del Grupo III se encuentran entre los más duramente golpeados por la Crisis; Grecia es el ejemplo más destacado de una economía en colapso sometida a «devaluación interna» y a severas medidas de austeridad.
Sin embargo, antes de la Crisis, las tasas de desempleo juvenil y NEET eran más altas que en la mayoría de los demás países de la UE, debido a los salarios mínimos juveniles inferiores al mínimo general, la percepción de que la formación profesional era de baja calidad, un exceso de oferta de títulos universitarios que facilitaba el acceso al sector público y la dificultad de implementar un programa de aprendizaje en una economía donde las empresas muy pequeñas representan una gran proporción del empleo. Las tres últimas características también se dan en Portugal y España.
Italia es otro caso atípico, con una razón muy elevada entre el desempleo juvenil y el adulto. Se han ofrecido varias explicaciones para esta característica. En primer lugar, al igual que otras economías del Mediterráneo meridional, Italia tiene un mercado laboral dual como resultado de la desregulación de los contratos temporales a finales de la década de 1990. Esto fue útil para reducir el desempleo juvenil en un mercado laboral por lo demás rígido, dada la flexibilidad de los contratos temporales. Sin embargo, al igual que en España, la brecha de protección del empleo entre los contratos indefinidos y temporales implicó mucha rotación, una formación deficiente de los trabajadores con contratos de duración determinada y una elevada tasa de destrucción de empleos temporales cuando llegó la recesión.
Además, una institución específica del mercado laboral italiano —la Cassa Integrazione Guadagni—, que proporcionaba apoyo a los ingresos de los trabajadores fijos despedidos, no solo significaba que estos no se contabilizaban como desempleados en las estadísticas oficiales, sino que también reducía la contratación de jóvenes a corto plazo. A esto se suma que una reforma de las pensiones en 2012 elevó la edad de jubilación, impidiendo a corto plazo la sustitución de trabajadores mayores por jóvenes. Por último, como en otros países de este grupo, existe un sistema dual de formación profesional débil, que provoca un fuerte aumento del número de NEET, no solo entre las personas de 15–24 años, sino también en el grupo ligeramente mayor de 25–29 años.
Como se mencionó antes, la segmentación también es una característica del mercado laboral portugués, aunque en este caso no se debe a grandes brechas en la protección del empleo, sino a que existe una gran incertidumbre judicial (es decir, costes burocráticos) al rescindir contratos indefinidos. Como en otros países rezagados, la respuesta del Gobierno portugués al creciente desempleo juvenil no estuvo bien diseñada. Por ejemplo, las políticas activas del mercado laboral carecían de una población destinataria claramente definida: se destinaban a subvencionar a trabajadores menores de 31 años que habían completado la educación secundaria o universitaria, dejando así de lado a los grupos más desfavorecidos. Al igual que en Grecia y España, la respuesta inmediata a las tasas muy elevadas de desempleo juvenil y NEET ha sido una gran salida de jóvenes emigrantes, lo que probablemente contribuirá a reducir ambas tasas cuando mejore la economía portuguesa, pero también dejará cicatrices duraderas.
Por último, está el caso de España, que, pese a sufrir una caída del PIB mucho menor que Grecia, presenta uno de los desempeños más dramáticos en cuanto a los indicadores del mercado laboral juvenil, como también ocurrió durante las recesiones de mediados de los años ochenta y principios de los noventa. España ha sido el paradigma de un mercado laboral dual, con una gran brecha de protección del empleo y elevados costes burocráticos, rigidez salarial, rotación excesiva e inversión en sectores de bajo valor añadido propicios para el uso de contratos temporales flexibles (como el inmobiliario y el turismo), junto con una formación deficiente y tasas muy bajas de conversión de empleos temporales en permanentes. Todos estos factores han convertido dichos contratos en callejones sin salida —en lugar de peldaños de acceso— para las carreras profesionales, no solo de las personas poco cualificadas, sino también de muchos graduados. Una reforma reciente del mercado laboral, en 2012, ha reducido la brecha de protección del empleo, pero no mucho; sí ha logrado descentralizar la negociación colectiva, aunque quizá en exceso.
En cualquier caso, el hecho de que la razón entre el desempleo juvenil y el adulto no sea particularmente elevada apunta a que el mercado laboral español es disfuncional en general, más que específicamente en relación con los jóvenes. Un sistema de formación profesional mal diseñado, una elevada proporción de pequeñas empresas en el empleo que dificulta el uso de programas de aprendizaje, un uso limitado de los itinerarios de preaprendizaje y la utilización generalizada de políticas activas del mercado laboral basadas en subvencionar contratos indefinidos —con efectos limitados debido a los grandes efectos de sustitución— sugieren que las cicatrices de la Gran Recesión para los jóvenes perdurarán. Además, como era de esperar, la reciente recuperación de la economía española se ha basado principalmente en la creación de empleos temporales y a tiempo parcial, de modo que no puede descartarse la posibilidad de que, dentro de unos años, observemos una repetición del episodio de la burbuja inmobiliaria del pasado reciente.
El programa de Garantía Juvenil de la Comisión Europea
La preocupación por la posible existencia de una generación perdida llevó a la Comisión Europea a poner en marcha el programa de Garantía Juvenil en 2013, como compromiso de los Estados miembros de garantizar que los jóvenes menores de 25 años —estén o no inscritos en los servicios públicos de empleo— reciban una oferta de empleo, educación continua, un aprendizaje o formación en un plazo de cuatro meses desde que quedan desempleados o abandonan la educación formal.
Basada en las experiencias exitosas de algunos países nórdicos, la Garantía Juvenil pretende combinar la intervención temprana con políticas de activación, con la participación de las autoridades públicas y de todos los interlocutores sociales, especialmente en los países del Grupo III asolados por la Crisis.
Sus destinatarios son los 7,5 millones de jóvenes NEET, casi un tercio de los cuales lleva mucho tiempo desempleado; el coste que representan en prestaciones e ingresos e impuestos no percibidos asciende a 162.000 millones de euros, es decir, casi el 1,3% del PIB de Europa. En comparación, la Comisión Europea estima que aplicar la Garantía Juvenil costará entre 21.000 millones de euros al año. La UE complementará el gasto nacional en los programas de Garantía Juvenil a través del Fondo Social Europeo y otras fuentes financieras, y ha puesto sobre la mesa una cantidad inicial de 6.000 millones de euros destinada a ayudar a los NEET de las regiones con un desempleo juvenil superior al 25%. En comparación con las necesidades anuales, esta cantidad es claramente insuficiente. Sin embargo, como en el caso del Plan Junker para la inversión en infraestructura, se espera que los multiplicadores de apalancamiento sean grandes.
Aunque todavía es demasiado pronto para evaluar los posibles efectos de la Garantía Juvenil, la experiencia pasada con programas similares en Escandinavia y otros lugares indica que los beneficios previstos de su introducción son muy pequeños, al menos a corto plazo y mientras no haya una agenda para estimular el crecimiento en Europa (Card et al. 2010). Además, existe el riesgo de que la introducción de la Garantía Juvenil retrase la adopción de reformas políticamente más sensibles, como las medidas para reducir la dualidad del mercado laboral en los países periféricos. No obstante, la Garantía Juvenil incluye algunos elementos favorables. El más importante es contar con un objetivo específico, los NEET, en lugar de un objetivo impreciso. Las lecciones extraídas de las experiencias exitosas de los países del Grupo I deberían poder aplicarse al resto de Europa. Algunas medidas serían más fáciles de implementar, como introducir itinerarios de preaprendizaje bien financiados en el sistema educativo o lograr una colaboración fructífera entre los Servicios Públicos de Empleo, con financiación insuficiente, y las agencias privadas, que hasta ahora han desempeñado un papel muy pequeño como intermediarias laborales. A cambio de honorarios razonables por cada NEET con dificultades que reciba una de las ofertas mencionadas, estas últimas podrían ayudar a los Servicios Públicos de Empleo (que se ocupan de los casos más fáciles) a lograr la sostenibilidad de la formación y el empleo, inicialmente para los jóvenes desfavorecidos y más adelante también para quienes comienzan su vida laboral a una edad más avanzada.
Lo que la Garantía Juvenil debería evitar a toda costa es conceder subvenciones ilimitadas a empresas que rara vez se traducen en empleos estables y generan mucha rotación debido a sus efectos de peso muerto y sustitución. También debería evitar ceder el control de los fondos de formación a los sindicatos y las asociaciones empresariales sin una vigilancia estricta de las autoridades públicas. Como demuestra el caso de España, donde se han producido varios grandes escándalos relacionados con la gestión indebida de estos fondos, esta no es una buena estrategia. Además, la dificultad de implementar programas de aprendizaje y prácticas en pequeñas empresas podría sortearse animando a las empresas grandes (y rentables) a apoyar este tipo de iniciativas dirigidas a pequeñas empresas a cambio de alguna reducción fiscal.
Por último, es primordial una reforma drástica de la legislación de protección del empleo en los mercados laborales duales (Bentolila et al. 2010). Las reformas marginales no funcionan a largo plazo; antes de que los fondos de la Garantía Juvenil lleguen a los países afectados, debería darse prioridad a la introducción de un contrato indefinido único con una indemnización por despido que aumente gradualmente con la antigüedad (hasta un límite), o a la combinación de este contrato con un llamado «fondo austríaco de capitalización» (es decir, cuentas nocionales de los trabajadores que reciben unos pocos puntos porcentuales de los impuestos sobre la nómina, y que pueden utilizarse a lo largo de la vida laboral y no necesariamente cuando se produce un despido). La reciente aprobación en Italia, en diciembre de 2014, de un proyecto de ley que contempla un contrato indefinido único demuestra que las excusas habituales de otros gobiernos para impedir su introducción —alegando que es inconstitucional— no están justificadas. Debería permitirse que persistieran algunos contratos de duración determinada (por ejemplo, contratos de sustitución), ya que pueden desempeñar un papel en la rápida creación de empleo cuando la economía cobra impulso. Incluso en los países que firmaron el Convenio C158 de la Organización Internacional del Trabajo —que exige una causa para la terminación del empleo por iniciativa de los empleadores— podría haber dos modalidades distintas de contrato indefinido único: una relacionada con los despidos económicos y otra con los despidos improcedentes, con una intervención mínima de los jueces.
Sin resolver estos problemas estructurales, los fondos disponibles de la Garantía Juvenil harán poco por apoyar la oferta de formación y empleos de alta calidad para los jóvenes, y convertirán en triste realidad nuestra ligera variación del título de la película de los hermanos Coen.
Referencias
Bentolila, S, T Boeri y P Cahuc (2010), «Acabar con la lacra de los mercados laborales duales en Europa», VoxEU.org, 12 de julio.
Blanchflower, D y D Bell (2011), «Los jóvenes y la Gran Recesión», Oxford Review of Economic Policy, 11: 241–267.
Card, D, J Kluve y A Weber (2010), «Evaluaciones de las políticas activas del mercado laboral: un metaanálisis»,Economic Journal 120: F452–F477.
Dolado, J (ed.) (2015), ¿No es país para jóvenes? Problemas del mercado laboral juvenil en Europa, libro electrónico de VoxEU.org, Londres: CEPR Press.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Juan J. Dolado es profesor de Economía en el Instituto Universitario Europeo y en la Universidad Carlos III de Madrid
Imagen: Emma Rose, de Gran Bretaña (I), y Nils Westerlund, de Suecia, trabajan en la oficina de HowDo, una empresa emergente de una aplicación «cómo hacerlo uno mismo», en el espacio de coworking Wostel de Berlín. REUTERS/Thomas Peter
