En poco más de una década, Ceará se convirtió en uno de los estados con mejor desempeño educativo de Brasil.
Este logro es aún más significativo dada la precaria situación socioeconómica del estado.
Replicar su éxito en un mundo pospandemia requiere un fuerte enfoque en la construcción de capacidad de políticas.
En las últimas décadas se han logrado grandes avances en el acceso universal a la educación escolar. En consecuencia, muchos países en desarrollo están acelerando sus esfuerzos por mejorar los resultados de aprendizaje de los estudiantes. Sin embargo, los compromisos políticos y las inversiones financieras no siempre se han traducido en mejoras del aprendizaje. Tampoco es raro que la calidad de la educación alcanzada para ciertos sectores de la población se logre a costa de otros. Esto hace que la desigualdad educativa sea aún más evidente, una tendencia que ha continuado e incluso se ha intensificado durante la pandemia de COVID-19.
La búsqueda de elevar la calidad y promover la equidad en la educación ha llevado a muchos países en desarrollo a extraer lecciones de otros sistemas educativos, en particular de lugares como Singapur y Finlandia, donde los altos niveles de desarrollo socioeconómico y los abundantes recursos sustentan su excelencia educativa. Para sus homólogos del Sur Global, que rara vez disfrutan del lujo de contar con recursos abundantes, este mensaje puede resultar poco útil, por no decir frustrante.
Ceará es uno de los estados con mejor desempeño en Brasil
Es en este contexto que la historia de Ceará, un estado del noreste de Brasil, resulta muy inusual. Ubicado en una de las regiones más pobres del país, no es quizás sorprendente que las tasas de evaluación estudiantil, de progresión y de abandono escolar de Ceará en 2005 fueran mucho más bajas que el promedio nacional. Sin embargo, en poco más de una década, para 2019, Ceará se convirtió en uno de los estados con mejor desempeño del país. Esta mejora se logró sin comprometer la equidad. En 2017, los estudiantes del quintil socioeconómico más bajo de Ceará también obtuvieron las puntuaciones más altas en comparación con sus pares del resto del país.
La notable mejora educativa de Ceará es aún más desconcertante si se compara con la experiencia de Rio Grande do Norte, su estado vecino con niveles de desarrollo socioeconómico igualmente bajos. A diferencia de Ceará, el desempeño del sector educativo de Rio Grande do Norte se mantuvo deficiente durante las últimas dos décadas, por lo que la disponibilidad de recursos no constituye una explicación adecuada de las trayectorias de desarrollo divergentes de estos dos sistemas educativos.
Acertar con la capacidad de políticas fue clave para su éxito
Investigación reciente, realizada por académicos de la Universidad de Southampton y de la Universidad Federal de Rio Grande do Norte, ha arrojado nueva luz sobre estos resultados desde la perspectiva de la capacidad de políticas. Entendido en líneas generales como “el conjunto de habilidades y recursos —o competencias y capacidades— necesarios para desempeñar funciones de política”, este concepto es cada vez más utilizado por los académicos de políticas públicas y administración para comprender el éxito y el fracaso de las políticas.
En la gobernanza educativa, más específicamente, los sistemas educativos deben poseer la capacidad esencial de reunir y dar sentido a una amplia gama de información. No había mucha información sobre el desempeño del sector público educativo de Ceará antes de principios de la década de 2000. De hecho, uno de los primeros diagnósticos sobre el estado del desempeño de las escuelas primarias municipales de Ceará, revelado en 2004, mostró que el 39% de los estudiantes de segundo grado no sabían leer ni escribir. En lugar de desanimarse ante este panorama, el departamento de educación de Ceará asumió este mensaje como una llamada de atención sobre la gravedad de la crisis de aprendizaje.
Con un equipo de personal con experiencia académica en múltiples disciplinas y conocimientos profesionales acumulados mediante reformas anteriores a nivel municipal, el departamento de educación de Ceará ha construido y consolidado una infraestructura de datos compuesta por información diversa y complementaria a nivel de estudiantes, aulas, municipios y estado. Esto le ha permitido al sistema hacer seguimiento a su desempeño y progreso, y detectar oportunamente las brechas.
¿Qué hace el Foro Económico Mundial para mejorar la inteligencia digital de los niños?
Ceará también ha demostrado una sólida capacidad operativa mediante el uso adecuado y adaptativo de diversos instrumentos de política. Por ejemplo, el estado puso en marcha iniciativas de descentralización para apoyar y coordinar a las escuelas municipales, a diferencia de iniciativas similares en otros estados —incluido Rio Grande do Norte—, que tendían a abarcar principalmente las escuelas de gestión estatal. Sin embargo, el apoyo, como la formación docente, se brindó directamente solo a los municipios con niveles de alfabetización críticamente bajos. Para el resto, adoptaron un enfoque en cascada, capacitando primero al personal de las secretarías municipales de educación, quienes posteriormente capacitarían a los docentes de sus municipios.
Subyacente a estas intervenciones concretas de política había un sólido compromiso político de tratar la mejora educativa como una prioridad estatal. Este compromiso fue impulsado por el liderazgo estatal, integrado por antiguos funcionarios de Sobral, un municipio de bajo desempeño que logró dar un giro a su desempeño en el sector educativo mediante una serie de reformas de menor escala. Más allá de la voluntad política, Ceará contó además con el respaldo de otros departamentos estatales, así como de actores no estatales.
En marcado contraste con Ceará, la experiencia reformista de Rio Grande do Norte se caracterizó por la falta de interés y de experiencia para generar y analizar datos que pudieran informar sobre los avances y las deficiencias del sistema educativo. Sin esta información clave, el estado intentó abordar el problema del analfabetismo en la educación de adultos, sin intervenciones sustanciales a nivel de la educación escolar. La turbulencia política dentro del estado tampoco ayudó, ya que dificultó la aparición de coaliciones a favor de la reforma. En conjunto, las variaciones en distintas dimensiones de la capacidad de políticas son el factor diferenciador clave que explica los diversos resultados educativos de estos dos estados socioeconómicamente similares.
¿Qué lecciones podemos extraer de Ceará?
Un ejemplo inspirador de cómo la combinación de capacidad analítica, operativa y política ha impulsado la mejora educativa a pesar de sus condiciones socioeconómicas, la reforma educativa de Ceará es una adición oportuna a los casos muy publicitados de sistemas educativos de alto desempeño del Norte Global. Además de atraer la atención mundial, los sistemas educativos de Brasil intentan seguir el ejemplo de Ceará para cerrar las brechas educativas. En 2021, Rio Grande do Norte comenzó a recibir materiales del Programa Alfabetización en la Edad Correcta (PAIC) de Ceará, un programa emblemático lanzado en 2007 que abarcó de manera integral el desarrollo pedagógico, la evaluación y la gestión educativa.
Antes de eso, el gobierno federal de Brasil intentó de manera similar ampliar este programa a nivel nacional. Sin embargo, esta equivalente nacional terminó en 2018 y ofrece una advertencia: copiar intervenciones de política de un sitio de origen es poco probable que funcione —incluso dentro del mismo país— sin considerar cuidadosamente sus bases de capacidad. Cómo se puede acumular dicha capacidad debería ser una pregunta urgente para los reformadores de los sistemas educativos del Sur Global, aún más en la medida en que trabajamos para recuperar las pérdidas de aprendizaje y “reconstruir mejor” en un mundo pospandemia.
