A pesar de sus muchos males, la Unión Europea sigue siendo un faro para los Estados más pobres situados fuera de sus fronteras. De hecho, la fuerza de atracción del proceso de ampliación de la UE ha sido el factor más importante en la reconstrucción de la vida económica, política y cívica de los Balcanes Occidentales desde el final de las guerras posteriores a Yugoslavia en la década de 1990.
La adhesión de Croacia a la UE el 1 de julio supone un impulso bienvenido para una región que ha quedado relegada a un segundo plano como consecuencia de la «fatiga de ampliación» y de la introspección de la UE provocada por la crisis. Los defensores de la ampliación también señalan el acuerdo firmado por Kosovo y Serbia en abril como otro avance clave para desbloquear el futuro europeo de los Balcanes.
La ruptura definitiva con más de una década de guerra y confrontación llegó en diciembre de 2012, cuando Kosovo y Serbia comenzaron a aplicar un acuerdo sobre control fronterizo. El acuerdo de abril va más allá al establecer un mecanismo de reparto de poder en el norte de Kosovo, concebido para reforzar el autogobierno local mediante una asociación de municipios de mayoría serbia, al tiempo que introduce nuevos arreglos en materia de policía y justicia.
La reunión del Consejo Europeo que acaba de concluir reconoció los avances logrados tanto por Serbia como por Kosovo, al concederse a los serbios una fecha de inicio (algo condicionada) para las negociaciones de adhesión y al pedir a Kosovo que inicie un proceso de «prescreening». La apuesta de la UE es que, gracias a la adhesión de Croacia, el estancamiento de la ampliación en los Balcanes Occidentales se desbloquee por fin.
Pero la fatiga de ampliación entre los Estados miembros sigue empañando este pronóstico optimista. Aunque más de tres cuartas partes de los Estados miembros de la UE son antiguos países candidatos a la ampliación, la expansión de la Unión ya no se considera un éxito sin matices. Al contrario, a menudo se presenta como un paso demasiado lejos.
De hecho, la fatiga de ampliación ha sido el rasgo dominante de las relaciones de la UE con los Estados de los Balcanes Occidentales y explica por qué el proceso de adhesión se ha estancado en un camino de negociaciones congeladas y desconfianza mutua hacia un destino cada vez más incierto. Esto sigue siendo así incluso después de la adhesión de Croacia.
La expresión «fatiga de ampliación» entró en el léxico político europeo tras los dramáticos fracasos de los referendos francés y neerlandés sobre el Tratado Constitucional de la UE en 2005. El impacto sísmico del rechazo del tratado por parte de dos miembros fundadores de la UE exigía un chivo expiatorio, y la ampliación del «gran salto», completada el año anterior —en la que ocho países poscomunistas (junto con Chipre y Malta) se unieron simultáneamente—, parecía un buen lugar donde colocar la culpa. De repente, los fontaneros polacos inundaban los Estados miembros «viejos».
Los candidatos de los Balcanes Occidentales han tenido, por tanto, que enfrentarse a un proceso que hoy se gestiona de forma más intergubernamental que el gran salto de 2004, y que en ocasiones ha quedado supeditado a las exigencias bilaterales egoístas de los Estados miembros. Tradicionalmente, la ampliación se consideraba un ámbito en el que los intereses nacionales se dejarían de lado con más facilidad que en los entornos comunitarios convencionales: la dimensión normativa del proceso parecía exigir un enfoque más orientado a la comunidad en la toma de decisiones. Pero eso ha cambiado radicalmente.
Hoy en día, la ampliación se politiza con mayor facilidad en los Estados miembros individuales, y esto ocurre especialmente allí donde existe un auge del euroescepticismo en el que apoyarse. El Consejo Europeo, en lugar de la Comisión Europea, establece cada vez más los parámetros para medir los avances en las conversaciones de adhesión, determinando así en gran medida el ritmo al que avanzan las negociaciones.
Este modo intergubernamental de tomar decisiones sobre la ampliación se puso de manifiesto cuando Eslovenia formuló importantes reivindicaciones territoriales marítimas a Croacia. También se observa en las continuas objeciones griegas al nombre de Macedonia y en la insistencia del Bundestag en aprobar el progreso de cada Estado candidato individual, una exigencia que ha complicado enormemente las relaciones con Turquía.
Los anteriores procesos de ampliación ofrecen amplias pruebas del poder transformador de la UE para democratizar y «europeizar» a los Estados antes de su adhesión. Pero la UE solo logrará trasladar sus leyes, normas y valores a los países candidatos a la adhesión si los gobiernos solicitantes toman en serio sus promesas. Deben estar dispuestos a asumir los costes de la aplicación porque creen que los beneficios para sus países como miembros de la UE (o para ellos mismos como actores políticos) se harán realidad.
Por tanto, la promesa de adhesión de la UE simplemente debe ser creíble si se quiere que las reformas impulsadas por la adhesión tengan éxito y que las normas de la UE se interioricen en los Estados candidatos. El verdadero problema de la UE en los Balcanes Occidentales es que la promesa (de adhesión) hecha a los Estados aspirantes en 2003 ya no basta para contrarrestar las corrientes de fatiga de ampliación, que han conducido a la fatiga reformista y han ralentizado el avance de los candidatos de la región hasta casi detenerlo.
De hecho, a diferencia de lo ocurrido en anteriores procesos de adhesión, la UE no ha fijado ningún calendario concreto para cumplir la promesa de adhesión formulada en Salónica hace diez años. Más bien, el proceso sigue abierto e indeterminado. El comisario europeo de Ampliación y Política Europea de Vecindad, Štefan Füle, insiste en que la ampliación avanza, pero los Balcanes Occidentales siguen siendo una región frágil, definida por nacionalismos mutuamente antagónicos, una formación estatal incompleta, patrones de corrupción profundos y generalizados, y una mala gestión económica endémica.
Mientras la UE celebra la adhesión de Croacia —que, sin duda, supondrá un impulso a corto plazo para el proceso de reformas en todos los Balcanes Occidentales—, se enfrenta a una elección profunda en su relación con la región. Puede revitalizar el espíritu de las anteriores rondas de ampliación o puede sucumbir a la fatiga de ampliación. En cualquier caso, el futuro de la región está en juego.
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Las opiniones expresadas aquí son las del autor y no necesariamente las del Foro Económico Mundial. Publicado en colaboración con Project Syndicate.
Autor: John O’Brennan es director de Estudios Europeos y profesor de Política Europea en la Universidad Nacional de Irlanda Maynooth.
Imagen: La bandera de la Unión Europea y la de Croacia en Zagreb. REUTERS/Antonio Bronic
