Los gobiernos a veces necesitan reestructurar sus deudas. De lo contrario, la estabilidad económica y política de un país podría verse amenazada. Sin embargo, ante la ausencia de un Estado de derecho internacional para resolver los impagos soberanos, el mundo paga por esas reestructuraciones un precio más alto del que debería. El resultado es un mercado de deuda soberana que funciona mal, marcado por conflictos innecesarios y costosas demoras a la hora de abordar los problemas cuando surgen.
Esto se repite una y otra vez. En Argentina, las disputas de las autoridades con un pequeño número de «inversores» (los llamados fondos buitre) pusieron en peligro una reestructuración de deuda completa, aceptada —voluntariamente— por una abrumadora mayoría de los acreedores del país. En Grecia, la mayor parte de los fondos de «rescate» de los programas temporales de «ayuda» se destina a pagos a los acreedores actuales, mientras el país se ve obligado a aplicar políticas de austeridad que han contribuido enormemente a una caída del 25 % del PIB y han empeorado la situación de su población. En Ucrania, las posibles repercusiones políticas de las dificultades de la deuda soberana son enormes.
Por eso, la cuestión de cómo gestionar la reestructuración de la deuda soberana —para reducirla a niveles sostenibles— es más apremiante que nunca. El sistema actual deposita una fe excesiva en las «virtudes» de los mercados. Por lo general, las disputas no se resuelven sobre la base de reglas que garanticen una solución justa, sino mediante negociaciones entre partes desiguales, en las que los ricos y poderosos suelen imponer su voluntad a los demás. Los resultados, por lo general, no solo son inequitativos, sino también ineficientes.
Quienes afirman que el sistema funciona bien presentan casos como el de Argentina como excepciones. Sostienen que, la mayor parte del tiempo, el sistema funciona adecuadamente. Lo que quieren decir, por supuesto, es que los países débiles suelen ceder. Pero ¿a qué costo para sus ciudadanos? ¿Qué tan bien funcionan las reestructuraciones? ¿Se ha encaminado al país hacia una trayectoria de deuda sostenible? Con demasiada frecuencia, como quienes defienden el statu quo no plantean estas preguntas, a una crisis de deuda le sigue otra.
La reestructuración de la deuda griega en 2012 es un ejemplo ilustrativo. El país siguió las «reglas» de los mercados financieros y logró concluir rápidamente la reestructuración; pero el acuerdo fue malo y no ayudó a la economía a recuperarse. Tres años después, Grecia necesita desesperadamente una nueva reestructuración.
Los deudores en dificultades necesitan un nuevo comienzo. Las sanciones excesivas conducen a juegos de suma negativa, en los que el deudor no puede recuperarse y los acreedores no se benefician de la mayor capacidad de pago que esa recuperación conllevaría.
La ausencia de un Estado de derecho para la reestructuración de la deuda retrasa los nuevos comienzos y puede conducir al caos. Por eso ningún gobierno deja en manos de las fuerzas del mercado la reestructuración de la deuda interna. Todos han concluido que los «recursos contractuales» simplemente no bastan. En cambio, promulgan leyes de quiebra que establecen las reglas básicas para las negociaciones entre acreedores y deudores, promoviendo así la eficiencia y la equidad.
Las reestructuraciones de deuda soberana son aún más complicadas que las quiebras internas, pues están plagadas de problemas derivados de las múltiples jurisdicciones, de los reclamantes tanto implícitos como explícitos y de la indefinición de los activos a los que estos pueden recurrir. Por eso nos parece tan increíble la afirmación de algunos —incluido el Tesoro de Estados Unidos— de que no hace falta un Estado de derecho internacional.
Sin duda, quizá no sea posible establecer un código internacional de quiebras completo, pero se podría alcanzar un consenso sobre muchos asuntos. Por ejemplo, un nuevo marco debería incluir cláusulas que suspendieran los litigios mientras se lleva a cabo la reestructuración, limitando así las posibilidades de que los fondos buitre adopten conductas perturbadoras.
También debería incluir disposiciones para conceder préstamos a países en mora: los prestamistas dispuestos a otorgar crédito a un país que atraviesa una reestructuración recibirían un trato prioritario. Así, esos prestamistas tendrían un incentivo para aportar nuevos recursos a los países cuando más los necesitan.
También debería acordarse que ningún país puede renunciar a sus derechos fundamentales. No puede haber una renuncia voluntaria a la inmunidad soberana, del mismo modo que ninguna persona puede venderse como esclava. Asimismo, debería haber límites a la medida en que un gobierno democrático puede comprometer a sus sucesores.
Esto es particularmente importante debido a la tendencia de los mercados financieros a inducir a políticos cortoplacistas a flexibilizar las restricciones presupuestarias actuales, o a prestar a gobiernos manifiestamente corruptos, como el régimen depuesto de Yanukóvich en Ucrania, a costa de las generaciones futuras. Esa restricción mejoraría el funcionamiento de los mercados de deuda soberana al fomentar una mayor diligencia debida en los préstamos.
Un marco de «derecho indicativo» con estas características, aplicado mediante una comisión de supervisión que actuara como mediadora y supervisora del proceso de reestructuración, podría resolver algunas de las ineficiencias y desigualdades actuales. Sin embargo, si el marco ha de contar con consenso, su aplicación no debería recaer en una institución demasiado vinculada a uno u otro lado del mercado.
Esto significa que la regulación de la reestructuración de la deuda soberana no puede depender del Fondo Monetario Internacional, demasiado vinculado a los acreedores (y acreedor en sí mismo). Para minimizar la posibilidad de conflictos de intereses, el marco podría ser aplicado por las Naciones Unidas, una institución más representativa que está asumiendo el liderazgo en este asunto, o por una nueva institución mundial, como ya se propuso en el Informe Stiglitz de 2009 sobre la reforma del sistema monetario y financiero internacional.
La crisis en Europa es solo el ejemplo más reciente de los altos costos —tanto para los acreedores como para los deudores— que entraña la ausencia de un Estado de derecho internacional para resolver las crisis de deuda soberana. Estas crisis seguirán ocurriendo. Si la globalización ha de funcionar para todos los países, deben cambiar las reglas de los préstamos soberanos. Las reformas modestas que proponemos son el punto de partida adecuado.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autores: Joseph E. Stiglitz, premio Nobel de Economía y profesor universitario en Columbia University, fue presidente del Consejo de Asesores Económicos del presidente Bill Clinton y vicepresidente sénior y economista jefe del Banco Mundial. Martin Guzman, investigador posdoctoral en el Departamento de Economía y Finanzas de Columbia University Business School, es copresidente del Grupo de Trabajo sobre Reestructuración de la Deuda y Quiebra Soberana de la Iniciativa para el Diálogo sobre Políticas de Columbia.
Imagen: Billetes de un dólar estadounidense vuelan cerca de la capital andaluza de Sevilla en esta ilustración fotográfica tomada el 16 de noviembre de 2014. REUTERS/Marcelo Del Pozo.
