La mayoría de los gobiernos del mundo —deseosos de movilizar más ingresos fiscales para financiar el desarrollo y frenar los generalizados esquemas de elusión fiscal, como los revelados en el denominado escándalo de Luxembourg Leaks el año pasado— tienen interés en colaborar en materia tributaria. Sin embargo, en la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en Addis Abeba el mes pasado, el impulso hacia el fortalecimiento de la cooperación fiscal internacional se detuvo abruptamente.
Los países desarrollados bloquearon en la conferencia una propuesta para establecer un organismo intergubernamental de carácter fiscal en el marco de las Naciones Unidas que sustituyera al actual Comité de Expertos de la ONU. Estos países insisten en que la cooperación fiscal debe llevarse a cabo exclusivamente bajo el liderazgo de la OCDE, organismo que ellos controlan.
El resto del mundo debería esperar que esto resulte ser una pausa y no el fin del progreso en la cooperación fiscal internacional, que comenzó hace 13 años, en la primera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en Monterrey (México). Dos años después, en 2004, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) elevó su «grupo ad hoc» de expertos fiscales a comité regular. Esto significó que los expertos se reunirían periódicamente y tendrían un mandato ampliado que iba más allá de la mera actualización de un modelo de convenio de doble imposición.
Cuatro años después, en la Segunda Conferencia sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en Doha (Catar), los responsables de políticas reconocieron que era necesario hacer más en materia fiscal y pidieron al ECOSOC que considerara el fortalecimiento de los mecanismos institucionales. Y luego, en el año previo a la Conferencia de Addis Abeba, el secretario general de la ONU respaldó la necesidad de «un comité intergubernamental de cooperación fiscal, bajo los auspicios de las Naciones Unidas».
Su respaldo, junto con el fuerte apoyo de las organizaciones no gubernamentales y de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional, dio mayor fuerza a la demanda de los países en desarrollo, agrupados en torno al Grupo de los 77 y China, de tener una voz igualitaria en la definición de las normas fiscales globales. Hasta el último momento de las negociaciones en Addis Abeba, se mantuvieron firmes en exigir un organismo intergubernamental con el mandato y los recursos necesarios para crear un marco global coherente para la cooperación fiscal internacional.
Pero en vano: los países desarrollados, encabezados por Estados Unidos y el Reino Unido –sede de muchas de las empresas multinacionales implicadas en los «Lux Leaks»– lograron bloquear este avance tan necesario en la gobernanza global. Al final, la Agenda de Acción de Addis Abeba establece que el actual Comité de Expertos seguirá funcionando conforme a su mandato de 2004, con tres días adicionales de reunión al año, todos financiados mediante contribuciones voluntarias. Es un resultado profundamente decepcionante.
Los países desarrollados tienen un argumento, pero no convincente. La OCDE, cuyos miembros son esencialmente los 34 países más ricos del mundo, ciertamente tiene capacidad para establecer normas internacionales en materia fiscal. Sin embargo, el dominio de un grupo selecto de países sobre las normas fiscales ha hecho que, en la práctica, la arquitectura de gobernanza global de la tributación no haya seguido el ritmo de la globalización.
El Consenso de Monterrey, alcanzado en 2002, incluyó un llamamiento a fortalecer «la voz y la participación de los países en desarrollo en la toma de decisiones económicas internacionales y en la definición de normas». Pero, aunque la OCDE invita a algunos países en desarrollo a participar en sus debates para establecer normas, no les otorga ningún poder de decisión. Por tanto, la OCDE es un sustituto débil de un foro intergubernamental globalmente representativo.
Un organismo de este tipo debe operar bajo los auspicios de las Naciones Unidas, que posee la legitimidad institucional necesaria para responder de manera eficaz a los desafíos de la globalización con normas globales coherentes para combatir las prácticas fiscales abusivas y garantizar una tributación justa de los beneficios empresariales en todo el mundo.
A pesar de la decepción en Addis Abeba, es probable que el llamamiento a la reforma del sistema fiscal internacional no se silencie. Por el contrario, cobrará fuerza por todos los frentes, ya que la resistencia contraproducente de los países desarrollados a cualquier concesión mutua en materia de cooperación internacional da lugar a un tsunami de medidas fiscales unilaterales fuera del control de la OCDE.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica el respaldo de las opiniones por parte del Foro Económico Mundial.
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Autor: José Antonio Ocampo es profesor de Práctica Profesional y miembro del Comité de Pensamiento Global de la Universidad de Columbia.
Imagen: Un hombre camina frente a edificios en el distrito central de negocios de Singapur el 14 de febrero de 2007. REUTERS/Nicky Loh.
