Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
La economía turca ha seguido una trayectoria de altibajos en las últimas décadas. Tras un desempeño anémico, con graves desequilibrios en los años noventa, y una debilitante crisis financiera en 2001, Turquía disfrutó de cinco años de rápido crecimiento económico, con un PIB per cápita que aumentó a casi un 6% anual (su tasa más alta jamás registrada desde los años sesenta), acompañado de cambios estructurales, crecimiento de la productividad y una base de actividad económica más amplia, tanto geográfica como socialmente. Sin embargo, a partir de 2007 aproximadamente, el crecimiento económico se desaceleró significativamente, como muestra la Figura 1, y el crecimiento de la productividad se estancó a efectos prácticos.
Figura 1. Dinámica del PIB per cápita de Turquía
Fuente: TURKSTAT, Ministerio de Desarrollo, Turkey Data Monitor.
¿Qué ocurrió?
La primera explicación que viene a la mente es que la experiencia de Turquía es solo otro ejemplo de los conocidos ciclos de «stop-and-go», tan típicos de las economías emergentes.
En trabajos recientes (Acemoglu y Ucer 2015), nos apartamos de este punto de vista y sostenemos que:
Los altibajos de la economía turca durante esta época reflejan, en primer lugar, mejoras institucionales inmediatamente posteriores a su crisis financiera, pero posteriormente un preocupante deterioro de la calidad de estas instituciones económicas y políticas.
¿Por qué Turquía experimentó mejoras institucionales inusualmente rápidas a partir de 2001? Nuestra respuesta destaca una confluencia de factores, en parte externos y en parte internos. Pero quizá lo más importante es:
La crisis financiera de 2001 obligó al sistema político turco, letárgico y conservador, a aceptar una serie de reformas estructurales bastante radicales impuestas por el FMI y el Banco Mundial.
Estas reformas no solo lograron controlar la inflación persistentemente alta y reducir los déficits presupuestarios,1 sino que también impusieron, entre otros aspectos, disciplina en el proceso presupuestario, desplazaron la autoridad de decisión y regulación hacia agencias autónomas con el fin de fomentar una política basada en reglas (Atiyas 2012), e introdujeron transparencia en los notoriamente corruptos procedimientos de contratación pública.
En segundo plano, estas reformas económicas estuvieron respaldadas por importantes cambios políticos. Tras su introducción por un gobierno provisional, fueron supervisadas por el Partido AK (Partido de la Justicia y el Desarrollo), que puso fin a la tutela del ejército sobre la política turca, la cual había mantenido la primacía al menos desde la fundación de la República.
Este proceso político, así como las reformas económicas que lo acompañaron, recibió un impulso considerable del clima general de mejora de las relaciones entre la UE y Turquía, y de las esperanzas crecientes entre la población turca de que la adhesión a la UE era una posibilidad real. El proceso de adhesión no solo proporcionó un poderoso anclaje institucional para muchas de las reformas políticas y de gobernanza, sino que también trajo consigo la promesa de la adhesión, siempre que las reformas económicas y políticas continuaran.
Este relato del periodo 2002-06 como uno de crecimiento de alta calidad no es incontrovertido, y no es posible establecer con certeza si un periodo de cinco años de crecimiento refleja el florecimiento de una economía bajo nuevas instituciones y reformas económicas, o la primera fase de otro ciclo de stop-and-go. Sin embargo, no solo los cambios en las instituciones económicas que acabamos de describir pudieron tener un alcance considerable, sino que varias pruebas respaldan la tesis de que la naturaleza del crecimiento económico fue muy distinta durante este intervalo que antes o después. No solo la productividad fue alta según los estándares de lo ocurrido antes y de lo que vino después (así como según comparaciones internacionales), sino que los notorios desequilibrios macroeconómicos de los años noventa se atenuaron, como se ha descrito. Además, alrededor de la mitad del crecimiento de la productividad se debió a ganancias de eficiencia (es decir, impulsadas por la productividad total de los factores), mientras que, como muestra la Figura 2, la inversión privada como proporción del PIB (a precios constantes) se recuperó bruscamente desde sus mínimos de finales de los años noventa (con un promedio de alrededor del 17%), hasta casi el 22% a mediados de la década de 2000.
Figura 2. Dinámica de la inversión privada
Fuente: TURKSTAT; Turkey Data Monitor.
Igualmente importante fue la ampliación de la base de la economía turca. El crecimiento económico fue en parte impulsado por regiones y empresas más nuevas de lo que había sido habitual en la historia económica turca.2Además, hubo mejoras en los indicadores de salud y escolarización entre los segmentos más pobres y desfavorecidos de la sociedad turca,3 mientras que la desigualdad se redujo significativamente, impulsada por el crecimiento del empleo y de los ingresos.4
Estas características refuerzan nuestra visión de que, sin el giro institucional, el crecimiento económico de Turquía podría haber continuado sin derivar en el crecimiento de baja calidad observado en el periodo posterior a 2007, caracterizado, entre otros rasgos, por un crecimiento escaso o nulo de la productividad y la inversión, así como por un deterioro del nexo entre crecimiento y entradas de capital.
Reversión de las reformas
¿Por qué, entonces, estas mejoras institucionales llegaron a su fin, haciendo caer tanto el ritmo como la calidad del crecimiento económico en Turquía? Sostenemos que el cambio institucional emanó del ámbito político.
Para empezar, el gobierno del Partido AK, que previamente había apoyado la apertura económica, dio un giro radical una vez que se volvió suficientemente poderoso, al desaparecer las dos limitaciones que representaban una fuerte oposición y la amenaza de intervención militar.
Gradualmente, el control de jure y de facto del círculo gobernante del Partido AK se intensificó, lo que amplificó la corrupción y la toma de decisiones arbitraria e impredecible.
Además, y como sostenemos de forma decisiva, las negociaciones de adhesión a la UE se vinieron abajo, lo que debilitó tanto el anclaje que vinculaba al Partido AK con el proceso de reformas como el respaldo que se había ido construyendo en favor del cambio institucional en un segmento bastante amplio de la población turca.
El deterioro de las instituciones económicas siguió de muy cerca a la reversión política.
Las reformas impulsadas por el FMI y el Banco Mundial fueron revertidas gradualmente, y el marco de política basado en reglas, institucionalizado recientemente en Turquía, se desplazó cada vez más hacia la discrecionalidad. La ley de contratación pública introducida en 2002 bajo los auspicios del FMI y del Banco Mundial, que al principio frenó la corrupción, quizá lo ilustra con mayor claridad: el partido gobernante AK declaró exentos de la ley a más y más sectores y artículos, eliminando así esta barrera bastante sustancial contra las prácticas corruptas (Gurakar y Gunduz 2015). El aumento de la corrupción no se limitó a las contrataciones públicas, sino que penetró más profundamente en la economía turca. A medida que se recortó el poder de las agencias autónomas, las decisiones fiscales y regulatorias se volvieron cada vez más arbitrarias. El marco macroeconómico también se deterioró, como reflejaron los tipos de interés reales cercanos a cero o negativos mientras la economía estaba en auge (especialmente durante 2010-11), y el aumento del gasto público empezó a sostener la economía. Este crecimiento de baja calidad también provocó un déficit por cuenta corriente relativamente grande y una tasa de inflación estancada en valores altos de un solo dígito, notablemente superior a la de los socios comerciales de Turquía.
Aunque, como ya se ha señalado, no pretendemos que nuestros argumentos establezcan de forma concluyente estos vínculos causales, ambos aspectos invitan a seguir investigando este episodio fascinante y bastante inusual de la historia turca, así como el papel de diversos anclajes externos e internos a la hora de desencadenar reformas institucionales rápidas en economías institucionalmente débiles, a la vez que sugieren algunas lecciones potencialmente útiles para el futuro de dichas economías. Es cierto que la perspectiva de un resurgimiento de las reformas institucionales y de un crecimiento de alta calidad en Turquía parece sombría por el momento, pero nuestra historia sigue siendo esperanzadora para las economías de mercados emergentes: pone de relieve la capacidad de las economías con instituciones débiles para reformarse rápidamente y disfrutar de los frutos de estas mejoras institucionales en forma de un crecimiento económico acelerado.
Somos conscientes, y lo subrayamos en nuestro artículo, de que el proceso de cambio institucional de escala total en Turquía fue desencadenado por una profunda crisis financiera, que dejó pocas alternativas a las élites políticas que, de otro modo, nunca habrían pensado en subsanar los males institucionales que servían a sus intereses. Quizá más preocupante aún, la primavera institucional turca no duró y parece haber dado paso a un gobierno autocrático de partido único.
Pese a estas precauciones realistas, sí creemos que se presentan con cierta frecuencia ventanas de oportunidad similares a otras economías emergentes, y que el giro institucional que el Partido AK impulsó a partir de alrededor de 2007 no era una conclusión inevitable y podría haberse evitado con una sociedad civil más fuerte, medios más combativos e independientes, instituciones judiciales no partidistas e independientes, y una oposición parlamentaria más vibrante y creíble: condiciones que estaban ausentes en Turquía a comienzos de 2000, pero que están más cerca de cumplirse en muchas economías latinoamericanas y asiáticas.
Referencias
Acemoglu, D y E M Ucer (2015), “The Ups and Downs of Turkish Growth, 2002-2015: Political Dynamics, the EU and the Institutional Slide”, documento de trabajo NBER n.º 21608.
Atiyas, I (2012), “Economic Institutions and Institutional Change in Turkey during the Neoliberal Era”, New Perspectives on Turkey 14: 45-69.
Gurakar, E Ç, y U Gunduz (2015), Europeanisation and De- Europeanisation of Public Procurement Policy in Turkey: Transparency versus Clientelism (Reform and Transition in the Mediterranean), Palgrave Pivot.
Banco Mundial (2014), Turkey’s Transitions: Integration, Inclusion, Institutions, Country Economic Memorandum, Banco Mundial, Washington D.C.
Notas a pie de página
1 La inflación, que había promediado alrededor del 80% en los años noventa, cayó rápidamente a un dígito, mientras que la deuda del sector público también se redujo bruscamente desde un máximo posterior a la crisis de 2001, del 75% del PIB, hasta alrededor del 35%.
2 A menudo se destaca el papel de las llamadas ciudades del «Tigre de Anatolia» (por ejemplo, Konya, Kayseri y Gaziantep) en este proceso.
3 Por ejemplo, Turquía muestra las mayores mejoras dentro de la OCDE en la calidad de la educación, medida por las puntuaciones del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE, con avances concentrados de forma desproporcionada entre los hogares más pobres y en las zonas rurales (Banco Mundial 2014). Las mejoras en salud y educación se debieron en gran medida al aumento del gasto, hecho posible por la reducción de los pagos de intereses tras la fuerte caída de la inflación. Por ejemplo, estimamos que la proporción del gasto en salud sobre el gasto público total aumentó unos 6 puntos porcentuales, del 11% en 2002 al 17% en 2007, mientras que la proporción de la educación pasó de alrededor del 10% a casi el 14%.
4 Por ejemplo, el coeficiente de Gini principal de desigualdad de ingresos bajó de un muy alto 42% en 2003 a alrededor del 38% en 2008.
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Autor: Daron Acemoglu es catedrático Charles P. Kindleberger de Economía Aplicada en el Departamento de Economía del Instituto Tecnológico de Massachusetts. Murat Üçer es consultor de Global Source en Turquía, cofundador de Turkey Data Monitor y profesor titular en las universidades Koç y Bósforo, en Estambul.
Imagen: Se muestran rascacielos detrás de edificios antiguos en el distrito de Beyoglu, en el centro de Estambul. REUTERS/Murad Sezer.
