En los últimos años, el marco fiscal europeo ha experimentado importantes reformas (véase Frayne y Riso, 2013). En 2005, se modificó el Pacto de Estabilidad y Crecimiento para tener en cuenta las circunstancias específicas de cada país y las condiciones económicas.
En el componente «preventivo» del Pacto, los objetivos expresados en términos de saldos nominales se sustituyeron por saldos estructurales específicos de cada país, y se tuvieron en cuenta la deuda y el envejecimiento de la población de los países.
En el componente «correctivo», se tuvieron en cuenta las condiciones del ciclo económico y se permitió cierto margen para las reformas estructurales, siempre que mejoraran la sostenibilidad fiscal.
En 2011, con el «paquete de seis medidas», se reforzó el componente «preventivo» al añadir un parámetro de referencia para el gasto público e introducir un criterio para activar el ajuste fiscal. Además, en el componente «correctivo», el ajuste exigido se vinculó a la desviación de la ratio de deuda sobre el PIB respecto del objetivo del 60 %, para garantizar que los países con una deuda elevada realizaran un ajuste mayor. Se reforzaron las sanciones y se extendieron al componente preventivo.
Más recientemente, en 2012, 25 países de la UE firmaron un tratado intergubernamental que contenía el «pacto fiscal»: las instituciones, normas y procedimientos nacionales debían configurarse para garantizar el cumplimiento de las obligaciones europeas, por ejemplo, introduciendo en la constitución una regla de equilibrio presupuestario y creando organismos independientes de supervisión fiscal.
En conjunto, el marco fiscal europeo se ha vuelto más restrictivo (y más engorroso), presumiblemente para prevenir problemas de «riesgo moral» que podrían surgir de las nuevas instituciones (el Mecanismo Europeo de Estabilidad y la Unión Bancaria), concebidas para atenuar ex post las consecuencias de una disciplina fiscal deficiente. Este artículo evalúa el funcionamiento del marco fiscal de la UE durante la crisis actual, de 2008 a 2014, y concluye que debería abolirse.
Resultados agregados
La figura 1 muestra una imagen conocida.[1] Tras una primera recesión grave en 2008, la política fiscal de la eurozona fue inicialmente anticíclica, ya que el saldo medio ajustado cíclicamente cayó del -4,1 % al -5,4 % del producto potencial. En 2009, la tasa media de crecimiento de la eurozona repuntó (véase la línea morada), pero al mismo tiempo comenzó una consolidación fiscal sin precedentes: entre 2009 y 2014, la ratio media del saldo ajustado cíclicamente subió del -5,4 % al -1,3 % (véase la línea roja de la figura 1).
Como era de esperar, la economía de la eurozona volvió a caer en 2012 y, en 2014, apenas mostraba señales de recuperación, mientras el esfuerzo de consolidación se atenuaba. El PIB de Europa está hoy cerca de un 10 % por debajo del nivel previo a la crisis, y el desempleo y las brechas de producción se encuentran en niveles récord. Cabe señalar que la caída posterior de la tasa de inflación (línea azul), junto con las tasas negativas de crecimiento del PIB, desestabilizó la dinámica de la deuda: durante la crisis, la ratio media de deuda neta de la eurozona subió del 40 % al 60 % del PIB (línea verde).
Figura 1. Deuda neta/PIB media, saldo ajustado cíclicamente (línea roja), inflación y crecimiento
Una función de reacción fiscal estimada
Una forma de describir la regla de política de la eurozona implícita en los datos es estimar una «función de reacción fiscal» (véase Gavin y Perotti, 1997). Para un panel de 18 países de la eurozona durante el período 2008–2014, hago una regresión del cambio en el saldo primario ajustado cíclicamente (DCAPB), como proporción del producto potencial —una medida de la política discrecional—, respecto de la ratio de deuda neta sobre el PIB del período anterior (DEBT), el saldo primario del año anterior (CAPB) y la tasa de crecimiento del PIB del período anterior (GROWTH). El modelo incluye efectos fijos de tiempo y de país. Se espera que el coeficiente del saldo primario rezagado sea negativo, pues un superávit mayor este año debería requerir un ajuste menor el próximo para garantizar la estabilidad de la deuda. Por la misma razón, se espera que el coeficiente de la deuda neta rezagada sea positivo: una deuda menor este año debería reducir el ajuste requerido el próximo. Por último, las consideraciones de suavización de impuestos y estabilizadores automáticos implicarían un coeficiente positivo para la tasa de crecimiento del PIB, ya que la política debería endurecerse en tiempos favorables y relajarse en tiempos adversos. En consonancia con la imagen anterior, en promedio el saldo primario se endurece en más de medio punto porcentual cuando el saldo del año anterior se relaja en un punto del producto potencial (coeficiente significativo de -.55): una fuerte reacción hacia un presupuesto equilibrado.
Los resultados (véase el anexo para más detalles) indican lo siguiente:
Una caída del 1 % en la tasa de crecimiento se asocia con un endurecimiento del saldo primario de casi una cuarta parte de un punto porcentual del PIB.
Así pues, las estimaciones indican que el actual marco fiscal de la eurozona está generando un impulso marcadamente procíclico, es decir, restrictivo.
El coeficiente de la ratio de deuda es positivo, como exige la sostenibilidad de la deuda, pero su estimación es muy imprecisa, posiblemente porque el ajuste tiene consecuencias adversas para la dinámica de la deuda.
Convergencia
Un análisis desglosado por países añade elementos interesantes a la imagen. Por un lado, la fuerte reacción de la política ha acelerado la convergencia de las posiciones presupuestarias entre los países de la eurozona. En la figura 2, cada país está representado por un punto. En el eje horizontal, represento el saldo ajustado cíclicamente como porcentaje del producto potencial en 2008; en el eje vertical, el cambio en la ratio del saldo entre 2008 y 2014.
Que los puntos se sitúen sobre una línea de pendiente negativa significa que los países que en 2008 tenían un déficit mayor (a la izquierda del eje horizontal) fueron los que más mejoraron sus presupuestos (más arriba en el eje vertical). Sin embargo, nótese que, con excepción de Finlandia y Luxemburgo, todos los puntos (países) tienen coordenadas y positivas: todos endurecieron su política fiscal entre 2008 y 2014.
Figura 2. Convergencia de los saldos estructurales
Figura 3. Divergencia del crecimiento del PIB
La política de ajuste diferenciado y coordinado, junto con las distintas condiciones de la oferta (véase Manasse y Rota Baldini, 2013), dio lugar a tasas de crecimiento divergentes (figura 3), ratios de deuda divergentes (figura 4) y tasas de inflación divergentes (figura 5). Así pues, las asimetrías que están en la raíz de los problemas de la eurozona son hoy más pronunciadas que cuando comenzó la crisis.
Figura 4. Divergencia de la deuda neta
Figura 5. Divergencia de las tasas de inflación
Conclusión
El marco fiscal actual, resultado de sucesivas capas de normas, se basa en un conjunto de reglas e indicadores complejos (producto potencial, brechas de producción, tasas de desempleo estructural, tasas de salarios que no aceleran la inflación, saldos ajustados cíclicamente, etc.). Estos están sujetos a revisiones imprevisibles (véase Tereanu et al., 2014) y tienen implicaciones de gran alcance para la política. Al centrarse estrictamente en objetivos intermedios, como los saldos ajustados cíclicamente, el marco ha perdido de vista los objetivos finales: la sostenibilidad de la deuda y la convergencia económica.
Lo que se necesita es una simplificación drástica de las reglas actuales en tres aspectos:
El «componente correctivo» debería centrarse únicamente en la evolución de un número muy reducido de objetivos finales durante un período de, por ejemplo, tres años.
Estos objetivos deberían a) ser comprensibles para los votantes y b) generar importantes efectos externos para los países miembros. Bastaría con la deuda interna y externa.
La supervisión fiscal, el «componente preventivo», debería vigilar los déficits presupuestarios únicamente como indicadores de alerta temprana de problemas de solvencia que puedan surgir en el futuro (véase Manasse y Roubini, 2009).
Si la deuda se reduce, por ejemplo, mediante privatizaciones en lugar de un ajuste presupuestario, eso debería ser perfectamente aceptable.
Si la prueba del pudín está en comérselo, ya es hora de abolir el actual marco fiscal europeo, antes de que este acabe con la eurozona.
Publicado en colaboración con VoxEU
Autor: Paolo Manasse es profesor de Macroeconomía y Política Económica Internacional en la Universidad de Bolonia.
Imagen: El 7 de agosto de 2014, junto a la sede del Banco Central Europeo (BCE), se ve un enorme logotipo del euro. REUTERS/Ralph Orlowski
