En la vida cotidiana, es mejor dejar los aspectos técnicos en manos de los técnicos. El propietario de un automóvil no necesita —y normalmente tampoco quiere— averiguar qué ocurre exactamente bajo el capó. Pero, cuando el automóvil se avería, a menudo no tiene más remedio.
Lo que es cierto para los automóviles también se aplica a la economía: los asuntos abstrusos son cosa de especialistas. Sin embargo, en los últimos años, temas de los que la mayoría de la gente nunca había oído hablar ni se había preocupado —por ejemplo, la titulización, los swaps de incumplimiento crediticio y el sistema europeo de pagos conocido como Target 2— se han impuesto en el debate público, obligando a la gente común a lidiar con sus complejidades.
Lo mismo ha empezado a ocurrir con la noción de «crecimiento potencial de la producción». Concebido originalmente por economistas para economistas, su uso para determinar cuándo y en qué medida debe corregirse un déficit público se está convirtiendo en un asunto de debate más amplio. De hecho, su falta de fiabilidad está debilitando seriamente el pacto fiscal de la UE, lo que hace necesario abrir el capó y mirar dentro.
El objetivo del concepto de PIB potencial —en contraposición al PIB real— es tener en cuenta que, como un motor, una economía a menudo funciona por debajo o por encima de su potencial. En una recesión impulsada por la demanda, la producción real cae por debajo de la potencial, lo que provoca un aumento del desempleo. Del mismo modo, un auge de la construcción financiado con crédito impulsa la producción por encima de su potencial, lo que genera inflación.
La brecha entre el PIB real y el potencial es, por tanto, un indicador de la capacidad ociosa de una economía. La distinción también resulta útil para la formulación de políticas: el bajo crecimiento potencial no puede abordarse con iniciativas del lado de la demanda; se necesitan medidas del lado de la oferta.
Pero el PIB potencial solo puede estimarse, no observarse. Las estimaciones se basan en la cantidad de trabajo y capital disponibles para la producción y en una evaluación de su productividad conjunta. Y, como las estimaciones varían según los datos y métodos utilizados, el concepto es claro, mientras que su valor es impreciso.
Además, la crisis financiera mundial ha planteado nuevos enigmas. Actualmente, el PIB de casi todas las economías avanzadas está muy por debajo de las proyecciones anteriores a la crisis, pero pocos esperan que la brecha llegue a cerrarse. A los responsables de las políticas les cuesta acertar en sus evaluaciones. Algunos se preguntan qué queda de la noción de producción potencial.
La Unión Europea tiene un problema adicional: en respuesta a la crisis de la deuda soberana, la mayoría de sus miembros acordó en 2011 un «pacto fiscal» que les exige mantener su déficit presupuestario estructural —el que registrarían si la producción fuera igual a la potencial— por debajo del 0,5% del PIB. No converger hacia este objetivo podría abrir la puerta a sanciones financieras.
La virtud de este marco consiste en tener en cuenta el impacto de una producción temporalmente más débil en los resultados fiscales. Así, un déficit es aceptable cuando se debe a ingresos tributarios anormalmente bajos, pero no cuando los ingresos están en su nivel normal.
De hecho, un defecto importante del Pacto inicial de Estabilidad y Crecimiento europeo era que no incluía tales correcciones (yo fui uno de quienes defendieron su reforma en un informe de 2003 dirigido al presidente de la Comisión Europea). El tratado de 2011 se basó, en realidad, en una serie de reformas anteriores que dieron cada vez más importancia a las evaluaciones de la situación fiscal basadas en la producción potencial.
El problema es que una variable inobservable e imprecisa —cuyas estimaciones son demasiado inexactas y volátiles para ofrecer más que una hoja de ruta aproximada del recorrido de un país hacia la rectitud fiscal— ha pasado a formar parte de un tratado internacional y de las normas nacionales (a veces de rango constitucional) mediante las que se aplica.
Las estimaciones de la producción potencial a corto plazo o actual también se revisan constantemente, lo que implica cambios continuos en la evaluación de la situación fiscal subyacente. Por ejemplo, la proyección de la Comisión Europea sobre el crecimiento potencial de los Países Bajos para 2013 era del 0,9% en la primavera de 2012, cuando el gobierno empezó a preparar su presupuesto. Para el otoño, cuando se realizó una evaluación del desempeño fiscal en tiempo real, se había revisado drásticamente a la baja, en 0,2%. Para Francia, la estimación pasó del 1,2% al 0,9%, y para Italia, del -0,1% al -0,4%. La estimación de la tasa de crecimiento potencial de España bajó del -1,2% al -1,4%, pero más tarde la Comisión cambió de opinión y ahora afirma que fue del -0,7%. Estos casos no son excepcionales.
En el caso del PIB real, esas revisiones frecuentes y amplias de las previsiones son inevitables. Sin embargo, se supone que el PIB potencial es más estable, ya que no depende de la evolución del lado de la demanda.
Es cierto que hay razones para reevaluar el crecimiento potencial de un país a la luz de nueva información sobre las condiciones del mercado laboral, la inversión y la productividad. Pero los intentos incesantes de lograr precisión fácilmente producen ruido.
Además, la inestabilidad confunde el proceso de formulación de políticas. Incluso una revisión a la baja del 0,2% del PIB es significativa: implica un deterioro del déficit estructural de aproximadamente el 0,1% del PIB, una cifra nada trivial en un entorno de restricciones fiscales.
Es comprensible que los parlamentarios —que no son técnicos— se sientan inquietos cuando se les pide que aprueben un presupuesto revisado en respuesta a una estimación actualizada. Al no conocer los motivos ni los pormenores, terminan percibiendo esas revisiones como una fuente de inestabilidad artificial.
El propósito del marco fiscal europeo es ampliar el horizonte temporal de las políticas y hacer que quienes toman las decisiones sean más conscientes de los desafíos de sostenibilidad de la deuda que afrontan. Esto requiere coherencia. Sin embargo, la volatilidad en la evaluación del crecimiento potencial impide que los políticos «asuman como propio» el ya abstruso déficit estructural y provoca volatilidad en las políticas basadas en esa evaluación, lo que, paradójicamente, acorta el horizonte temporal de quienes toman las decisiones. El foco de los debates sobre políticas no debería ser la última revisión del PIB potencial, sino si un país avanza según lo previsto para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Con demasiada frecuencia, los responsables de las políticas nacionales perciben el pacto fiscal europeo como una restricción externa, no como un marco que propicia mejores decisiones. Una mayor estabilidad en la evaluación del potencial de una economía reforzaría la conciencia y la valoración de los desafíos a largo plazo por parte de quienes toman las decisiones, sentando así unas bases más sólidas para la formulación de políticas.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Jean Pisani-Ferry es profesor en la Hertie School of Governance de Berlín y actualmente se desempeña como comisario general del gobierno francés para la Planificación de Políticas.
Imagen: Banderas de la Unión Europea ondean frente a la sede de la Comisión Europea en Bruselas. REUTERS/Thierry Roge.
