Aunque las políticas fiscales procíclicas —es decir, políticas fiscales expansivas durante los auges y posturas fiscales contractivas durante las recesiones— siguen siendo una característica común entre los países en desarrollo, algunos países han avanzado recientemente hacia una postura fiscal menos procíclica como resultado de instituciones más sólidas.
Desde el punto de vista teórico y de la gestión de riesgos, una política fiscal contracíclica puede ser útil por al menos tres razones de peso (véase Brahmbhatt & Canuto (2012) y Banco Mundial (2014)). En primer lugar, al actuar contra la corriente, los gobiernos pueden seguir proporcionando bienes y servicios y mantener la inversión pública incluso si caen los ingresos públicos. En segundo lugar, durante una recesión, una política fiscal contracíclica puede ayudar a los gobiernos a ampliar la asistencia y los seguros sociales para un gran número de ciudadanos afectados por condiciones macroeconómicas más adversas. En tercer lugar, como se observó durante la crisis financiera mundial de 2008-09, una política fiscal contracíclica puede ayudar a los países a estimular la economía y afrontar mejor los efectos de una recesión prolongada.
Sin embargo, los países en desarrollo suelen orientar el consumo y la inversión del gobierno en la misma dirección que el ciclo de la actividad económica general. De este modo, amplifican los repuntes y agravan las recesiones: lo que (Kaminsky, Reinhart, & Végh, 2004) denominó el fenómeno de «cuando llueve, diluvia».
Una simple observación de la Figura 1, que representa el valor de las posturas fiscales durante los períodos de expansión frente a las registradas durante las recesiones, parece respaldar parcialmente el fenómeno de «cuando llueve, diluvia». La mayoría de los países situados en los cuadrantes superior e inferior derechos del gráfico son economías en desarrollo (en azul) y, sobre todo, países de ingreso mediano alto. En cambio, la mayoría de los países de ingreso alto (en rojo) aparecen en los cuadrantes superior e inferior izquierdos, con posturas fiscales que contribuyen en gran medida a la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Sin embargo, el gráfico también confirma hallazgos anteriores de la literatura que muestran que varios países en desarrollo han dejado atrás la prociclicidad de la política fiscal (véase,Frankel et al. (2013)).
Estos cuadrantes ayudan a clasificar los países en cuatro grupos:
Cuadrante superior derecho: países que presentan políticas fiscales procíclicas tanto durante los auges como durante las recesiones. En igualdad de condiciones, esa postura contribuye a exacerbar la volatilidad de la producción. No sorprende que muchas economías ricas en recursos se encuentren en esta categoría. Además, muchos países de ingreso mediano alto destacan en este grupo.
Cuadrante superior izquierdo: países que presentan políticas fiscales contracíclicas durante los auges y procíclicas durante las recesiones. En igualdad de condiciones, ese comportamiento fiscal mejora el perfil de sostenibilidad fiscal de un país.
Cuadrante inferior izquierdo: países que presentan políticas fiscales contracíclicas tanto durante los auges como durante las recesiones. En igualdad de condiciones, esa postura contribuye a estabilizar la producción en torno a su tendencia a largo plazo. Como cabría esperar, la mayoría de los países de ingreso alto pertenecen a esta categoría.
Cuadrante inferior derecho: países que presentan políticas fiscales procíclicas durante los auges y contracíclicas durante las recesiones. En igualdad de condiciones, ese comportamiento deteriora el perfil de sostenibilidad fiscal de un país.
Figura 1
Fuente: Carneiro y Garrido (2015).
Algunos resultados pueden parecer contraintuitivos, pero en realidad revelan qué países ahorran para los días de lluvia y cuáles dejan que diluvie cuando llueve.
Por ejemplo, podría sorprender ver a Chile, un país que se ha ganado una reputación de prudencia fiscal y buena gestión macroeconómica general, en el cuarto cuadrante, que indica riesgos para la sostenibilidad fiscal. En realidad, en promedio, durante el período 1990-2011, Chile fue moderadamente procíclico durante los auges y marcadamente anticíclico durante las recesiones. Su capacidad para mantener una posición fiscal sólida se debe a un sistema de ingresos tributarios dinámicos y a la gran contribución del sector privado a la actividad económica. Así, el país puede registrar saldos fiscales sólidos y positivos tanto durante los auges como durante las recesiones, con mejoras notables en su postura fiscal general.
Comparemos este desempeño con el de Grecia, por ejemplo, sobre todo durante el período posterior a la crisis financiera, cuando registró un deterioro de los saldos fiscales, un aumento más rápido de los gastos que de los ingresos y un desempeño económico deficiente. Una postura fiscal más procíclica contribuyó aún más a la volatilidad. Por ello, no cabe duda de que Grecia aún no ha ganado suficientes estrellas para alcanzar la misma categoría que Chile.
Resulta que muchos países ricos en recursos siguen agrupados en el cuadrante inferior derecho. En este caso, la situación pasa demasiado rápido de lluvias moderadas a un aguacero. Para este grupo de países, en los buenos tiempos todo acaba bien, pero, en cuanto las cosas se tuercen, también disminuye la capacidad de sus gobiernos para actuar contra la corriente.
Carneiro y Garrido (2015) también han encontrado pruebas que respaldan la idea de que la calidad institucional es un factor determinante importante de la postura fiscal de un país. Este resultado sugiere que los esfuerzos por dejar atrás la prociclicidad de la política fiscal deben ir acompañados de reformas que busquen fortalecer la capacidad de los países para ahorrar en los buenos tiempos y generar colchones fiscales que puedan utilizarse en los malos. En ese sentido, iniciativas como la creación de consejos fiscales y la adopción de reglas fiscales, el desarrollo de estrategias sólidas de gestión de la deuda que refuercen la disciplina fiscal y el fortalecimiento de las regulaciones macroprudenciales parecen ser condiciones necesarias para dejar atrás la prociclicidad.
Este artículo apareció originalmente en el blog Let’s Talk Development del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autoría: Otaviano Canuto es asesor sénior sobre los BRICS en el Departamento de Economía del Desarrollo. Francisco Carneiro es economista principal y líder del programa para el Caribe en el Banco Mundial. Leonardo Garrido es consultor del Banco Mundial.
Imagen: Un arcoíris aparece sobre una de las pozas secas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Quivira. REUTERS/Jeff Tuttle.
