La corrupción suele no observarse en los datos oficiales, por lo que resulta difícil documentar su alcance. Desde el trabajo de Schattschneider (1935), las teorías sobre la búsqueda de rentas y la negociación legislativa corrupta, desarrolladas posteriormente por Ferejohn (1986) y Persson (1998) y expuestas en el libro de Persson y Tabellini (2000), vinculan los efectos observables de la corrupción con los mecanismos de extracción de rentas. Estas teorías ayudan a estimar las rentas, pero no conocemos ningún estudio que obtenga tales estimaciones para Grecia. No obstante, la vida cotidiana en Grecia sugiere que los bienes clientelares que intercambian los partidos políticos incluyen ejemplos como los siguientes:
Empleos de funcionario público, para los que los militantes leales pueden dedicar menos esfuerzo al trabajo y para los que los miembros del partido pueden estar insuficientemente cualificados.
Evasión fiscal, con partidos que apoyan redes de falta de transparencia a través de personas con información privilegiada en las administraciones públicas.
Trato legal preferente mediante una red partidista de infradeclaración a través de las administraciones públicas.
Privilegios en la gestión de bienes inmuebles.
Sobrefacturación fiscal.
Infraestructuras públicas despilfarradoras vinculadas a beneficios privados, como la construcción de carreteras que conducen a propiedades privadas concretas, en contra de la eficiencia del plan urbanístico.
Fraude en la concesión de prestaciones por discapacidad (Angelos 2012), etc.
La corrupción en Grecia en comparación con otros países de la eurozona y su problema de derroche fiscal
La Figura 1 representa el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) frente al superávit fiscal medio entre 1996-2010. Como también puede verse en la Tabla 1, Grecia es uno de los países con las puntuaciones de corrupción (IPC) más altas. Según la Figura 1, Grecia es, sin duda, la anomalía de la eurozona en cuanto al derroche fiscal. Las ratios superávit fiscal/PIB presentan un coeficiente de correlación de 73 % con el IPC, lo que revela que la corrupción está fuertemente relacionada con el derroche fiscal. Achury et al. (2015) ofrecen un análisis teórico que sugiere una causalidad bidireccional entre el derroche fiscal y la corrupción cuando la ratio deuda/PIB de un país es demasiado alta (por encima del 137 %). En ese caso, un país puede quedar atrapado en un círculo vicioso de corrupción y derroche fiscal que finalmente conduce al impago. La clave de esta espiral viciosa es la falta de disposición de los grupos de búsqueda de rentas a cooperar en las reformas y en una prudencia fiscal mínima.
Figura 1 Correlación entre la ratio superávit fiscal/PIB (en puntos porcentuales) y el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) para los países de la eurozona (estadísticos t entre paréntesis).
Nota: En los casos de Chipre, Estonia, Malta, Eslovaquia y Eslovenia, los promedios se calculan desde cuatro años antes de su adhesión a la eurozona.
Fuentes: Eurostat, Transparency International; figura tomada de Achury et al. (2015).
Tabla 1 Índice de Percepción de la Corrupción (IPC)
Nota: Una puntuación más alta significa menor corrupción, y los números que aparecen entre paréntesis junto a cada puntuación son la clasificación mundial del país en materia de corrupción, basada en la puntuación de ese año en particular.
Fuente: Transparency International; tabla tomada del Apéndice en línea de Achury et al. (2015).
Por qué la cooperación entre partidos políticos es importante para la aplicación de las reformas
El argumento inmediato a favor de los gobiernos de amplia coalición es que las reformas de política económica y las medidas de austeridad tienen un alto coste político. La cooperación entre partidos puede repartir ese coste político. Además, un amplio consenso entre partidos otorga credibilidad ante la sociedad a las sugerencias de los expertos tecnócratas para resolver el problema del derroche fiscal. Desde el inicio mismo de la crisis soberana en la eurozona, el FMI ha emitido directrices explícitas a favor de gobiernos de amplia coalición o de la cooperación entre partidos (véanse International Monetary Fund, 2010a-d, 2011a-f y 2012a-f para las frases concretas que expresan estas directrices del FMI).1
En el caso de Grecia, los gobiernos de coalición nunca han sido de amplia base entre partidos, y las reformas han avanzado lentamente, a pesar de la estrecha supervisión del FMI (Campos y Coricelli 2015). Según la teoría propuesta por Achury et al. (2015), el problema de la corrupción en Grecia, combinado con su elevada ratio deuda/PIB, ha situado al país en una trampa.
¿Qué causa la trampa de corrupción y deuda en Grecia?
Según el planteamiento de Achury et al. (2015), los partidos políticos corruptos en Grecia tienden a actuar como grupos de búsqueda de rentas mediante la provisión de bienes clientelares descrita anteriormente. La cooperación en materia de reformas y medidas de austeridad constituye un típico juego de coordinación. Si los beneficios partidistas derivados de la cooperación superan a los derivados de la no cooperación, entonces son posibles dos equilibrios: cooperación y no cooperación, siendo esta última el resultado de una mala coordinación. Si, en cambio, los beneficios partidistas de la no cooperación superan a los de la cooperación, incluso para un solo partido grande, entonces solo existe un resultado seguro: la no cooperación (Achury et al. 2015, sección 1.1).
El elevado coste del servicio de la enorme deuda pendiente en Grecia hace simplemente que la no cooperación resulte más rentable para los partidos. Si los partidos cooperan, afrontan un elevado coste del servicio de la deuda, especialmente debido a los exigentes requisitos de superávit fiscal. Esta carga fiscal lleva a los miembros de los partidos a pensar que un impago parcial y una guerra de bandas por las rentas les resultan más rentables, incluso en un estado de caos económico. Esta especulación estratégica mantiene a Grecia atrapada, porque los grupos de búsqueda de rentas que no cooperan entran en un equilibrio de tragedia de los comunes, caracterizado por una búsqueda excesiva de rentas. Los mercados anticipan ya el derroche fiscal implícito, los escenarios de salida de Grecia del euro (Grexit) vuelven con una probabilidad positiva, la inversión se desalienta y la ratio deuda/PIB aumenta debido a la contracción de la economía (Grecia ha perdido el 26 % de su PIB de 2008 hasta el año 2014).
La solución a corto plazo y la solución a largo plazo para salir de la trampa de la inviabilidad política: una síntesis
La solución ideal a largo plazo para el problema de Grecia sería erradicar los grupos de búsqueda de rentas en la política. Sin embargo, esto requiere tiempo y una comprensión profunda del problema. La solución a corto plazo sería reestructurar la deuda griega, aplazando los pagos y dando tiempo suficiente para la recuperación económica. Esta estrategia a corto plazo podría hacer más atractivo para los partidos políticos un gobierno de amplia coalición, porque eliminaría la carga del servicio de la deuda. La hipótesis de trabajo es que algunas actividades de búsqueda de rentas seguirían llevándose a cabo por parte de los partidos (Achury et al. 2015, secciones 2.5, 3.1.2 y 3.1.4).
Por supuesto, una reestructuración de la deuda de este tipo requiere un nuevo acuerdo. Y, desde luego, la UE debería exigir reformas a cambio de la reestructuración de la deuda. Si estas reformas podrían resolver (o no) el problema de la corrupción a largo plazo depende de comprender las raíces de dicho problema en la sociedad griega.
La gran mayoría de los ciudadanos griegos no son corruptos: la corrupción es un problema de coordinación social que conduce a un dilema del prisionero
Una masa crítica pequeña pero decisiva de ciudadanos y políticos infringe las reglas del juego limpio y de la equidad, al margen de la ley. Las empresas que no pagan sus impuestos obligan a otras empresas a hacer lo mismo para sobrevivir a la competencia. Los jóvenes cualificados que solicitan empleos de funcionario se ven obligados a invertir en conexiones políticas clientelares, tras ver cómo personas inadecuadas obtienen esos empleos. Los ciudadanos ven cómo sus impuestos terminan en los bolsillos privados de personas que conocen, pero es poco probable que ganen un juicio debido al apoyo político del que gozan las personas implicadas. Los ciudadanos cumplidores de la ley, al saber que sus impuestos no financiarán bienes públicos sino beneficios privados, no están dispuestos a pagar sus impuestos sobre la renta y se vuelven afines a los partidos que prometen indulgencia en la recaudación fiscal.
La lista podría seguir y seguir, pero el problema no es la moral. Son los peligros técnicos de un problema de coordinación que desemboca en situaciones de dilema del prisionero y que surgen en la vida cotidiana. El triste equilibrio es que los ciudadanos griegos no se sienten iguales entre iguales ante la ley tributaria. Un sentimiento de desconfianza social impregna a los ciudadanos, especialmente a los jóvenes.
¿Pueden la sociedad y la red partidista de votantes y políticos que apoyan con fuerza traer reformas a Grecia? Es poco probable, a menos que se aplique primero una reforma clave: la transparencia. Grecia puede innovar en ese frente, haciendo uso de las tecnologías de la información.
Cuestiones básicas sobre la transparencia, en primer lugar
Una reforma clave de la transparencia consiste en incorporar los datos personales existentes de cada ciudadano griego a una base de datos centralizada. Actualmente, esos datos están dispersos entre distintas administraciones públicas, una estrategia que muy probablemente es intencionada. Esta estrategia ha dado lugar a frivolidades con consecuencias fiscales trágicas. Un ejemplo es el célebre fraude de discapacidad de taxistas certificados que recibían ayudas por ceguera en la isla de Zakynthos (Angelos 2012). Dada la naturaleza radical de esta reforma, es fundamental proteger los derechos de privacidad durante la fase de transición.
Una ley de transparencia bien diseñada de «nombrar y avergonzar»
Otra reforma clave de la transparencia sería publicar en la web los nombres de todos los ciudadanos griegos, indicando quién ha pagado todos sus impuestos y, en caso contrario, el motivo declarado. Este acto debería proteger plenamente los datos personales, como los registros de ingresos y patrimonio, precisamente porque los buscadores de rentas políticas dentro y fuera de Grecia podrían intentar confiscar patrimonio mediante actos de rescate interno (bail-in) ad hoc. Si se implementa correctamente, es muy probable que esta reforma convenza a los ciudadanos griegos de que todos son iguales entre iguales ante la ley tributaria. Este sentido de igualdad puede dar lugar a un nuevo contrato social que combata el clientelismo y la política de reparto de favores (pork-barrel), restaure la confianza social y proporcione certidumbre política. A su vez, la certidumbre política puede dar confianza a los inversores nacionales y extranjeros para desbloquear el potencial de innovación y crecimiento de Grecia.
Conclusión
La aplicación del «aGreekment» alcanzado el 13 de julio de 2015, tras una cumbre del Eurogrupo de 17 horas, requiere un gobierno de amplia coalición en Grecia. Es poco probable que llegue la cooperación política urgente y necesaria entre los partidos. Los partidos políticos tienen programas de búsqueda de rentas que quedan desplazados por la carga del servicio de la deuda. Esta es una trampa.
Para salir de esta trampa, sugerimos un acuerdo adicional urgente. Una reestructuración drástica de la deuda (aplazamiento del vencimiento de la deuda) debería intercambiarse por la aplicación inmediata de reformas radicales de transparencia orientadas a erradicar la corrupción. La reestructuración de la deuda debería convencer a los partidos políticos que buscan rentas de que les resulta más rentable cooperar. A corto plazo, los partidos podrían conservar una pequeña parte de sus actividades de búsqueda de rentas, mientras atienden a un volumen de deuda menor y manejable.
Es imposible revertir de inmediato la dinámica de la corrupción política en Grecia, pero es urgente que los partidos cooperen primero en la aplicación de reformas de transparencia sencillas y básicas. Al principio, el coste político de implementar estas reformas de transparencia será bajo. A medio y largo plazo, la transparencia puede elevar el sentimiento de equidad entre los ciudadanos. Este sentimiento puede animar a la sociedad griega a alejarse del apoyo a los partidos que buscan rentas y a exigir gobiernos con capacidad para gestionar los recursos públicos.
Referencias
Achury, C., C. Koulovatianos y J. Tsoukalas (2015), “Political Economics of External Sovereign Defaults”, Center for Financial Studies, Frankfurt, documento de trabajo n.º 508, y documento de trabajo SSRN n.º 2631418
Angelos, J. (2012), “’Island of the Blind’ Riles a Greek Public Facing Cutbacks”, The Wall Street Journal, 3 de abril de 2012,
Campos, N. F., y F. Coricelli (2015), Reforming Greece, VoxEU, 17 de julio de 2015
Ferejohn, J. (1986), “Incumbent performance and electoral control”, Public Choice, 50, 5-26.
Fondo Monetario Internacional (2010a): “Portugal: Staff Report; Public Information Notice on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Portugal.” Informe de país del FMI n.º 10/18.
Fondo Monetario Internacional (2010b): “Greece: Staff Report on Request for Stand-By Arrangement.” Informe de país del FMI n.º 10/110.
Fondo Monetario Internacional (2010c): “Spain: 2010 Article IV Consultation—Staff Statement; Staff Supplement; Staff Report; Statement by the Executive Director for Spain; and Public Information Notice on the Executive Board Discussion” Informe de país del FMI n.º 10/254.
Fondo Monetario Internacional (2010d): “Ireland: Request for an Extended Arrangement—Staff Report; Staff Supplement; Staff Statement; and Press Release on the Executive Board Discussion.” Informe de país del FMI n.º 10/366
Fondo Monetario Internacional (2011a): “Ireland: Extended Arrangement—Interim Review Under the Emergency Financing Mechanism.” Informe de país del FMI n.º 11/47.
Fondo Monetario Internacional (2011b): “Ireland: First and Second Reviews Under the Extended Arrangement and Request for Rephasing of the Arrangement—Staff Report; Letter of Intent; Memorandum of Economic and Financial Policies; Technical Memorandum of Understanding; Letter of Intent and Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality (College of Commissioners); Staff Supplement; and Press Release on the Executive Board Discussion.” Informe de país del FMI n.º 11/109.
Fondo Monetario Internacional (2011c): “Italy—-Staff Report for the 2011 Article IV Consultation; Informational Annex; Public Information Notice; Statement by the Staff Representative; and Statement by the Executive Director for Italy.” Informe de país del FMI n.º 11/173.
Fondo Monetario Internacional (2011d): “Spain—-Staff Report for the 2011 Article IV Consultation; Public Information Notice; Statement by the Staff Representative; and Statement by the Executive Director for Spain.” Informe de país del FMI n.º 11/215, disponible para descarga en:
Fondo Monetario Internacional (2011e): “Portugal: First Review Under the Extended Arrangement.” Informe de país del FMI n.º 11/279, disponible para descarga en:
Fondo Monetario Internacional (2011f): “Greece: Fifth Review Under the Stand-By Arrangement, Rephasing and Request for Waivers of Nonobservance of Performance Criteria; Press Release on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Greece.” Informe de país del FMI n.º 11/351.
Fondo Monetario Internacional (2012a): “Greece: Request for Extended Arrangement Under the Extended Fund Facility—Staff Report; Staff Supplement; Press Release on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Greece.” Informe de país del FMI n.º 12/57.
Fondo Monetario Internacional (2012b): “Portugal: Third Review Under the Extended Arrangement and Request for Waiver of Applicability of End-March Performance Criteria—Staff Report; Staff Statement; Press Release on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Portugal.” Informe de país del FMI n.º 12/77.
Fondo Monetario Internacional (2012c): “Portugal: Fourth Review Under the Extended Arrangement and Request for a Waiver of Applicability of End-June Performance Criteria—Staff Report; Press Release on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Portugal.” Informe de país del FMI n.º 12/179.
Fondo Monetario Internacional (2012d): “Ireland: 2012 Article IV and Seventh Review Under the Extended Arrangement—Staff Report; Informational Annex, Staff Supplement; and Public Information Notice“.
Fondo Monetario Internacional (2012e), “2012 Article IV Consultation with Italy- Concluding Statement of the IMF Mission“.
Fondo Monetario Internacional (2012f), “Transcript of the Updates to the World Economic Outlook/Global Stability Report/Fiscal Monitor Press Briefing 01.2012”.
Persson, T. (1998), “Economic policy and special interest politics,” Economic Journal, 108, 310–27.
Persson, T. y G. Tabellini (2000), Political Economics: Explaining Economic Policy, The MIT Press.
Schattschneider, E. E. (1935), Politics, Pressures and the Tariff, Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall.
Nota final
[1] Las referencias a la necesidad de gobiernos de amplia coalición y de consenso social para impulsar reformas estructurales pueden encontrarse en los informes del FMI por país durante la crisis soberana de 2010-2012, entre ellos:
Grecia
Informe de país del FMI n.º 10/110: “El amplio ajuste fiscal y estructural plurianual exige una ruptura decidida con el comportamiento anterior. Grecia ya ha tenido problemas fiscales en el pasado, que a menudo se resolvieron solo de forma temporal y mediante medidas provisionales. Una ruptura decidida ahora requiere una voluntad política firme y apoyo público. Entre los factores atenuantes figuran un mandato sólido del partido en el gobierno y medidas del programa para proteger a los grupos vulnerables.” (FMI 2010b, p. 21).
”El reto que se avecina será ejecutar el programa con rigor, al tiempo que se asegura el consenso público necesario para las reformas.” (FMI 2010b, pp. 138-9).
Informe de país del FMI n.º 11/351: “El personal técnico del FMI celebra la creación de un gobierno de unidad nacional en Grecia y el respaldo de los tres principales partidos políticos a los objetivos y políticas del programa. La falta previa de un amplio apoyo político al programa en Grecia animó a los intereses creados y, por tanto, contribuyó directamente a la desaceleración de la aplicación de las reformas.” (FMI 2011f, p. 35).
Informe de país del FMI n.º 12/57 “el personal técnico celebra los compromisos de los partidos políticos que respaldan la actual coalición de seguir con los objetivos y políticas del nuevo programa” (FMI 2012a, p. 44).
“Las reformas estructurales, que son fundamentales para abordar ambos problemas, perdieron un impulso considerable durante 2011. [ …] Mantener el amplio apoyo político a las reformas será crucial para el éxito futuro.” (FMI 2012a, p. 42).
Italia
Informe de país del FMI n.º 11/173: “El compromiso de las autoridades, que se acoge con satisfacción, de reducir el déficit fiscal a cerca de cero para 2014 debe ir acompañado de acciones. […] La gran magnitud del ajuste fiscal previsto requiere cambios estructurales que deben diseñarse con mucha antelación. Esto exige un fuerte consenso político y una planificación cuidadosa”. (FMI 2011c, p. 30).
Consulta del artículo IV de 2012 con Italia: declaración de conclusión de la misión del FMI: “Con un amplio respaldo político, las autoridades han emprendido una agenda ambiciosa y de gran alcance que ha sacado a Italia del borde del abismo y que hoy se considera un modelo de estabilización fiscal y de reformas que impulsan el crecimiento”. (FMI 2012e, p. 1).
Portugal
Informe de país del FMI n.º 10/18: “Puede ser necesario ampliar el apoyo político a las reformas. El Partido Socialista fue reelegido en septiembre de 2009, pero perdió su mayoría absoluta. Aunque parece haber consenso entre los principales partidos para cumplir en general con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la presión a favor de nuevos estímulos es fuerte”. (FMI 2010a, p. 9).
Informe de país del FMI n.º 11/279: “El apoyo social y político sostenido es necesario para el amplio programa de reformas estructurales. Los intereses creados fuertes podrían debilitar las reformas, o podría instalarse la fatiga reformista, lo que debilitaría las perspectivas de crecimiento y el ajuste requerido en la economía”. (FMI 2011e, p. 16).
Informe de país del FMI n.º 12/77 “Las perspectivas de éxito del programa siguen siendo razonablemente sólidas, dado que ya está en marcha un ajuste sustancial y reformas significativas, y existe un fuerte apoyo político”. (FMI 2012b, p. 26).
Informe de país del FMI n.º 12/179: “Por último, un año después del inicio del programa, las autoridades están construyendo un historial convincente de cumplimiento de los objetivos de ajuste y reforma, al tiempo que preservan el apoyo político, y las perspectivas de éxito del programa siguen siendo razonablemente sólidas”. (FMI 2012c, pp. 19-20).
España
Informe de país del FMI n.º 10/254: “Políticas y opiniones del personal técnico: está en marcha una ambiciosa consolidación fiscal. […] Una estrategia tan integral, especialmente con un amplio apoyo político y social, reforzaría la confianza de los inversores, y el tiempo es esencial”. (FMI 2010c, p. 1).
Informe de país del FMI n.º 11/215: “Está en marcha una ambiciosa consolidación fiscal, pero […] Una estrategia tan integral se vería favorecida por un amplio apoyo político y social”. (FMI 2011d, p. 1).
Transcripción de las actualizaciones de Perspectivas de la economía mundial/Informe sobre la estabilidad financiera mundial/Monitor fiscal, sesión informativa de prensa 01.2012 “El acuerdo político también es necesario para un plan de ajuste fiscal a medio plazo que primero estabilice y después reduzca la ratio deuda/PIB”. (FMI 2012f, p. 1).
Irlanda
Informe por país n.º 10/366 del FMI: “El cumplimiento de los objetivos fiscales y la reestructuración del sector financiero requieren una fuerte voluntad política y apoyo público”. (FMI 2010d, p. 12).
Informe por país n.º 11/109 del FMI: “las elecciones dieron lugar a un gobierno de coalición con una fuerte implicación en los objetivos y los elementos clave del programa respaldado por la UE y el FMI, lo que reduce en gran medida estos riesgos en comparación con el momento de la aprobación del programa. Sin embargo, la capacidad para mantener el ajuste fiscal y otras reformas dependerá de señales de resultados concretos a tiempo”. [ …] Es positivo que el nuevo gobierno haya afirmado su firme compromiso con la consolidación fiscal acordada en el programa respaldado por la UE y el FMI”. (FMI 2011b, pp. 22-23).
Informe por país n.º 11/47 del FMI: “Para que el sentimiento del mercado adopte un tono más positivo será necesaria una aplicación sostenida y una menor incertidumbre política”. (FMI 2011a, p. 7).
Informe por país n.º 12/264 del FMI “El compromiso político con la consolidación ha sido una constante bienvenida, como refleja la confirmación por parte del nuevo gobierno (que asumió el cargo en marzo de 2011) de los objetivos fiscales a medio plazo del programa respaldado por la UE y el FMI acordado en diciembre de 2010”. (FMI 2012d, p. 20).
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autores: Christos Koulovatianos es profesor de Macroeconomía en la Universidad de Luxemburgo e investigador del Center for Financial Studies de la Universidad Goethe de Fráncfort del Meno. John Tsoukalas se incorporó a la Adam Smith Business School, donde es profesor asociado (Reader) de Macroeconomía, en agosto de 2011.
Imagen: Sesenta euros, la cantidad máxima permitida tras los controles de capital impuestos en los bancos griegos, se ven durante una operación de retirada en el cajero automático de una sucursal bancaria en el centro de Atenas, Grecia, el 12 de julio de 2015. REUTERS/Christian Hartmann.
