En la película Atrapado en el tiempo, un meteorólogo se descubre viviendo el mismo día una y otra vez. Se podría disculpar a los responsables políticos de la eurozona si también sienten que están atrapados en un bucle temporal, obligados a revivir una experiencia de déjà vu ante un posible escenario de Grexit. Tras un 2014 tranquilo, la eurozona vuelve a estar en modo de crisis, aunque sin pánico.
El nuevo Gobierno griego insiste en celebrar una conferencia internacional sobre la deuda y en una reducción sustancial de su deuda soberana.
La mayoría de los demás Gobiernos de la eurozona y el BCE, que ahora poseen en conjunto el 80 % de esta deuda y cuyos contribuyentes tendrían que pagar, por tanto, una reestructuración de ese tipo, no están dispuestos a aceptarlo.
Quedan pocas semanas para que el Gobierno griego se quede sin efectivo para pagar todas sus obligaciones, y los bancos griegos están perdiendo acceso a la liquidez del BCE.
La eurozona parece dirigirse de nuevo directamente hacia el precipicio.
Aunque muchos observadores consideraban que lo peor de la crisis había pasado y que el riesgo de desintegración de la eurozona había desaparecido a finales de 2013 o principios de 2014, este resurgimiento de la crisis no resulta sorprendente. Distintas corrientes de la economía ofrecen respuestas diferentes a por qué la crisis griega no solo ha resurgido, sino que podría acompañarnos durante bastante tiempo, como analizaré a continuación. Sostendré que, en última instancia, la crisis tiene en su núcleo una deficiencia de gobernanza dentro de la eurozona. Y mientras no se aborde, habrá muchos más días de la marmota.
Sostenibilidad de la deuda (o su ausencia)
Con una relación deuda/PIB del 175 %, la deuda griega es claramente insostenible. Se suponía que la reestructuración de la deuda de 2012 llevaría finalmente esta proporción de nuevo al 110 %, un nivel que el FMI considera sostenible, y permitiría así a Grecia retomar una trayectoria de sostenibilidad fiscal a largo plazo. Sin embargo, tanto los déficits fiscales como el crecimiento del PIB se subestimaron, con el resultado de una trayectoria de deuda insostenible.
Incluso si no se cree en un umbral específico a partir del cual una relación deuda/PIB perjudique el crecimiento económico, no es difícil ver que, desde el punto de vista macroeconómico, Grecia necesita una nueva reestructuración de la deuda. La solución que prevén muchos ministros de Finanzas de la eurozona —principalmente por razones políticas, como sostendré más adelante—, consistente en reducir aún más los pagos de intereses y alargar los vencimientos de los préstamos, simplemente aplaza el día del ajuste de cuentas.
La literatura sobre las crisis bancarias nos ha enseñado que las soluciones basadas en flujos (en las que los bancos salen de la insolvencia gracias a márgenes más altos) no funcionan.
Cuesta creer que una solución basada en flujos vaya a funcionar para los Gobiernos.
Eichengreen y Panizza (2014) han señalado recientemente lo mismo. Es muy poco probable que Grecia pueda acumular los superávits primarios necesarios para salir de su problema de deuda mediante el crecimiento.
Sin embargo, también hay argumentos microeconómicos sobre los obstáculos estructurales que impiden que la economía griega vuelva a una senda de crecimiento a largo plazo. Aunque se ha mejorado la recaudación fiscal, resulta bastante revelador que los ingresos tributarios hayan caído en el periodo previo a las elecciones, ya que muchos contribuyentes esperan amnistías fiscales o favores especiales de quien gane. La corrupción, si no el robo descarado, en el Gobierno parece seguir estando demasiado extendida. Las rigideces de los mercados laboral y de productos impiden la creación de nuevas empresas y empleos, así como una asignación de recursos más eficiente y favorable al crecimiento.
Existe cierta tensión entre las dimensiones macroeconómica y microeconómica de esta historia. Las reformas estructurales rara vez aportan beneficios inmediatos de crecimiento y podrían crear fricciones y pérdidas adicionales. Las privatizaciones en un periodo de precios deprimidos rara vez son beneficiosas; las ventas forzadas pueden reducir aún más los precios, sobre todo en momentos de incertidumbre económica general. Por otro lado, las soluciones puramente macroeconómicas que mantienen intactas las estructuras e instituciones socioeconómicas existentes están abocadas a producir experiencias de déjà vu. Uno de los titulares de periódico más citados durante la crisis argentina de 2001 fue el de una crisis similar ocurrida 100 años antes (en 1890, para ser exactos), que presentaba características muy parecidas.
La economía política de la crisis griega
Las dimensiones macroeconómica y microeconómica de la crisis griega convergen en su economía política. Quienes critican una generosa reestructuración de la deuda —que permitiría empezar de cero con el presupuesto griego— señalan el riesgo de riesgo moral que tal medida entrañaría para Grecia y otras naciones de la eurozona con una elevada relación deuda/PIB. Según los críticos, solo un acuerdo que vincule reformas con alivio de la deuda permitirá que Grecia recupere la sostenibilidad sin recibir apoyo presupuestario permanente de la eurozona.
Eso en teoría. La experiencia con los acuerdos que vinculan reformas con alivio de la deuda durante los últimos tres años ha sido bastante decepcionante. Quienes critican al Gobierno griego saliente señalan los estrechos vínculos entre la élite política griega (PASOK y ND) y la élite económica, que se benefició enormemente de unas estructuras gubernamentales corruptas e ineficientes. En cambio, los costes de la crisis se han impuesto a los sectores más vulnerables de la sociedad, con una generación perdida de jóvenes desempleados, una elevada emigración y una creciente exclusión social y económica. Aunque el ajuste macroeconómico ha tenido «éxito» al mejorar la situación fiscal y de la cuenta corriente de Grecia, las reformas microeconómicas han avanzado lentamente.
Como en cualquier crisis, sus enormes repercusiones distributivas se trasladaron al proceso político y dieron lugar al nuevo Gobierno de izquierdas.
También hay complicaciones distributivas en el ámbito de la eurozona.
La mejor manera de resolver las crisis es reconocer las pérdidas, asignarlas y seguir adelante
Solo se ha reconocido una pequeña parte de las pérdidas de la crisis griega.
Los bancos han podido trasladar su parte de las pérdidas a los Gobiernos, en la «mayor operación de carry trade» de la historia (Acharya y Steffen, 2013).
La estrategia de la eurozona ha consistido en conceder préstamos, fingiendo que se devolverán.
Hace tres años esta estrategia contaba con un amplio respaldo, en medio del temor a que la salida de Grecia del euro provocara la desintegración de la unión monetaria. Es posible que esta vez haya menos presión en ese sentido.
Está profundamente arraigado: el enfoque institucional
Es posible que el Gobierno anterior fuera demasiado tímido para llevar a cabo reformas estructurales rigurosas, dadas las arraigadas redes de intereses. El nuevo Gobierno, que no está supeditado a las antiguas élites, podría ser más valiente a la hora de abordar la evasión fiscal y las estructuras corruptas. Los economistas institucionalistas son más pesimistas: una vez establecidas las estructuras de búsqueda de rentas, quienquiera que tenga el poder las utiliza.
Las reformas de las instituciones formales (de iure) impuestas al país por instituciones externas, como la Troika, rara vez tienen éxito si no modifican las estructuras de poder socioeconómico subyacentes y las instituciones de facto (Acemoglu y Robinson, 2008).
Y aunque la literatura institucional también señala la posibilidad de que grandes perturbaciones externas puedan cambiar el equilibrio del poder socioeconómico y desencadenar así cambios profundos en el marco institucional de un país, resulta difícil imaginar tales perturbaciones bajo un régimen democrático (Acemoglu et al., 2009). Por tanto, la literatura institucional predice muchos más días de la marmota para los responsables políticos griegos y de la eurozona, con o sin una reestructuración suficiente de la deuda.
También está el debate político sobre la crisis de la deuda griega, alimentado en parte por los argumentos económicos y de economía política expuestos anteriormente. Este debate plantea una dicotomía entre los países acreedores y deudores de la eurozona.
Por un lado, los acreedores señalan la considerable reestructuración de la deuda de 2011, ignorando discretamente que la mayor parte de ese rescate benefició a instituciones financieras de los países acreedores, que de otro modo habrían necesitado apoyo gubernamental.
Por otro lado, el nuevo Gobierno griego señala acertadamente los enormes costes sociales del programa de la Troika, mientras ignora discretamente que muchas de las reformas necesarias para atraer más inversión privada, aumentar los ingresos fiscales y, en última instancia, impulsar el crecimiento se han prometido, pero no se han aplicado.
Toda política es local, también en la eurozona
El debate político actual se centra en el proceso de negociación entre Grecia y la eurozona. Por un lado, el nuevo Gobierno griego ha generado grandes expectativas entre su electorado al prometer que «mandará a la Troika a paseo». Por ello, cualquier acuerdo sin avances sustanciales colocará a los nuevos partidos de Gobierno, Syriza y Anel, en una situación difícil, si no políticamente insostenible. Por otro lado, los Gobiernos de los principales países acreedores afrontan importantes limitaciones políticas, desde las próximas elecciones finlandesas de abril hasta el movimiento populista de derechas de Geert Wilders en los Países Bajos y el aumento de los resultados en las encuestas del nuevo partido antieuro situado a la derecha de la CDU/CSU de Angela Merkel, por no mencionar a los Gobiernos de otros países periféricos que se enfrentan a una fuerte competencia de movimientos políticos similares a Syriza. Nuevas concesiones al nuevo Gobierno griego, o incluso una quita de deuda, someterán a los Gobiernos de toda la eurozona a una enorme presión política.
Como he sostenido antes, en una crisis hay que asignar las pérdidas. En la eurozona, el reto es que estas tienen una dimensión geográfica, en forma de países acreedores y deudores, y aún no se han reconocido claramente.
Durante varios años, los Gobiernos de la eurozona insistieron, en rápida sucesión:
En que Grecia no tenía ningún problema;
En que Grecia tenía problemas, pero eran solo problemas de liquidez;
En que Grecia solo necesitaba apoyo transitorio; y
En que finalmente se devolverían todos los préstamos a Grecia.
Aunque las subvenciones a los tipos de interés y los periodos de carencia de los préstamos gubernamentales a Grecia constituyen claramente una redistribución del resto de la eurozona hacia Grecia, políticamente siguen siendo más aceptables que reconocer claramente las pérdidas mediante una quita de deuda.
La asignación de las pérdidas requiere reconocerlas
Las pérdidas en Europa no pueden asignarse sin reconocerlas claramente. Este es el primer error de la eurozona y donde reside su mayor deficiencia política: la falta de un debate abierto y transparente con los electorados de toda Europa sobre las pérdidas contraídas y la necesidad de absorberlas. El segundo error —vinculado al problema de gobernanza que se analiza más adelante— es el enfoque de «cada nación por su cuenta» que ha surgido. Los dirigentes de la eurozona no explican claramente la interdependencia de las economías nacionales dentro de la zona. Lo que es bueno para Grecia (y otros miembros en dificultades) también puede serlo para el resto de la eurozona.
La crisis de la eurozona es, en última instancia, una crisis de gobernanza
La resolución de crisis en la eurozona durante los últimos seis años ha sido, por decirlo suavemente, asistemática.
Ninguno de los acuerdos improvisados a primera hora del lunes entre Gobiernos nacionales ha sido óptimo para la eurozona, aunque quizá haya maximizado la suma de los intereses nacionales.
Muchos de estos acuerdos fueron improvisados y, en última instancia, patearon el problema hacia adelante.
Se ha avanzado poco en complementar la unión monetaria con uniones bancaria, fiscal y política para hacerla sostenible, aunque la necesidad de ello está ampliamente reconocida.
La falta de un marco institucional y de una coordinación de políticas adecuada ha impuesto una carga cada vez mayor al BCE, la única institución verdaderamente de ámbito de la eurozona, pero sin legitimidad democrática. El BCE ha ampliado gradualmente su mandato, en parte mediante mandatos formales, como en el caso del Mecanismo Único de Supervisión. Amplios sectores de la élite política y económica alemana ya están indignados porque el BCE se adentra en el ámbito fiscal con lo que consideran financiación ilegal del gasto público en países periféricos y eliminación de la disciplina de mercado.
El BCE no solo ha logrado mantener unida la unión monetaria con su promesa de hacer «lo que sea necesario», sino que también ha intentado impulsar las economías de la eurozona allí donde los Gobiernos nacionales han fracasado, especialmente con el paso hacia la expansión cuantitativa (QE).
Allí donde la política ha pateado el problema hacia adelante, el BCE ha podido al menos mantenerlo en movimiento.
La cuestión en la crisis actual es si el BCE podrá seguir haciéndolo. Si Grecia abandona el programa actual de la Troika sin un acuerdo adicional, quizá el BCE no pueda seguir apoyando al sistema bancario griego debido a restricciones legales. Buscar resquicios legales para continuar haciéndolo podría convertirse en una pesadilla política para el BCE y provocar un enfrentamiento abierto entre los miembros de su Consejo.
Se puede argumentar que los avances institucionales —por ejemplo, en forma de unión bancaria y pacto fiscal— han sido considerables, y que nuevas reformas institucionales requerirán una fuerte voluntad política y más tiempo. La cuestión es si la crisis continua ofrecerá incentivos suficientes para profundizar aún más las estructuras institucionales de la eurozona antes de que sea demasiado tarde.
Qué hacer a partir de aquí
El desenlace más probable es el conocido: otro acuerdo consistente en ampliar los plazos y fingir, que patea el problema aún más hacia adelante.
Es probable que este acuerdo incluya una nueva ampliación de los plazos de devolución de la deuda pública griega y nuevos préstamos de la UE y el FMI.
Sin embargo, existe un alto riesgo de que el inexperto Gobierno griego provoque una Grexit o caiga si pierde el apoyo parlamentario.
Hay pocas probabilidades de que se alcance un gran acuerdo, con una reestructuración adicional suficiente de la deuda y un intento serio del Gobierno griego de abordar las deficiencias estructurales e institucionales internas.
El mayor riesgo no parece ser la falta de una solución de compromiso; más bien, parece ser que ese compromiso no aborde los problemas subyacentes y patee el problema aún más hacia adelante, mientras las animosidades políticas y los partidos marginales siguen ganando fuerza en toda la eurozona, incluida Grecia.
El nacionalismo muestra poco a poco su fea cara en toda Europa; a medida que el problema se aplaza, el panorama político y social se vuelve cada vez menos atractivo.
Es estancamiento… ¡y es secular!
Grecia podría ser un caso especial entre los países de la eurozona afectados por la crisis, dadas sus debilidades macroeconómicas y sus profundas deficiencias estructurales e institucionales. Sin embargo, el bucle temporal en el que se encuentran los responsables políticos de la eurozona ilustra un problema más amplio. Hay indicios de que la eurozona atraviesa un estancamiento secular (Summers, 2014), debido en parte a la receta de política asimétrica aplicada en la zona, cuya carga recae por completo sobre los países deudores y que, en última instancia, provoca deflación y crecimiento nulo en toda la eurozona (De Grauwe, 2015). Sin embargo, las causas de este estancamiento secular van más allá de la política económica, y sus consecuencias, más allá de los resultados económicos. El problema central es la deficiente estructura de gobernanza de la eurozona; sus consecuencias son sociedades atrapadas en un bucle temporal de creciente exclusión socioeconómica y desesperación política.
Referencias
Acemoglu, D, D Cantoni, S Johnson y J A Robinson (2009), «Las consecuencias de la reforma externa: lecciones de la Revolución francesa», VoxEU.org, 2 de julio.
Acemoglu, D y J A Robinson (2008), «Persistencia de las élites, el poder y las instituciones», American Economic Review 98, pp. 267-293
Acharya, V y S Steffen (2013), «¿La mayor operación de carry trade de la historia? Comprender los riesgos de los bancos de la eurozona», documento de debate del CEPR n.º 9432.
De Grauwe, P (2015), «Estancamiento secular en la eurozona», VoxEU.org, 30 de enero.
Eichengreen, B y U Panizza (2014), «Un exceso de ambición: ¿puede Europa confiar en grandes superávits primarios para resolver su problema de deuda?», VoxEU.org, 30 de octubre.
Este artículo se publica en colaboración con Vox. La publicación no implica la aprobación de las opiniones por parte del Foro Económico Mundial.
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Autor: Thorsten Beck es profesor de Banca y Finanzas en Cass Business School.
Imagen: Una mano silueteada contra la bandera de la Unión Europea. REUTERS.
