La Unión Europea tuvo un febrero ajetreado en materia de política climática y diplomacia, con numerosos avances importantes en los compromisos de mitigación, un mayor retroceso en el apoyo a los biocombustibles y una reforma radical de su debilitado régimen de comercio de emisiones.
A algunos comentaristas les preocupaba que, con el nombramiento del exinversor de la industria petrolera Miguel Arias Cañete como responsable de clima en la nueva Comisión Europea, la UE estuviera señalando un repliegue de la ambición climática que había mostrado durante la última década; y, en efecto, los acontecimientos fueron dispares.
Primero, las buenas noticias. Para sorpresa de muchos observadores del clima, el Parlamento Europeo, dominado por el centroderecha, respaldó una reforma sustancial del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión, o RCDE, la política climática emblemática de Europa y el primer mecanismo de comercio de gases de efecto invernadero del mundo. A raíz de las presiones de la industria, desde su puesta en marcha en 2005, el RCDE ha padecido una enorme sobreasignación de emisiones que generó ganancias extraordinarias para las empresas energéticas, pero hizo poco por reducir la contribución del continente al calentamiento global. El precio del carbono ha languidecido en torno a los 6 € por tonelada, frente al máximo de 30 € alcanzado en 2008; aproximadamente el precio mínimo que, según los analistas, se necesita para impulsar una innovación sustancial con bajas emisiones de carbono. Un crédito del Mecanismo de Desarrollo Limpio (las compensaciones de carbono del mundo en desarrollo aceptadas dentro del sistema del RCDE) se vende por unos 0,13 €. El bajo precio del carbono es doblemente problemático: los ingresos obtenidos de la venta de derechos de emisión están destinados a financiar proyectos de tecnologías limpias. Con el mercado del carbono paralizado, también son escasos los fondos recaudados para ese fin. Como resultado, la constante reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de Europa durante la última década se ha debido en gran medida a la prolongada crisis económica de la eurozona y a cambios tecnológicos que ya estaban en marcha.
Pero, con el paquete de cambios acordado en el Parlamento Europeo, a partir de 2018 se retendrá automáticamente de la venta cierto volumen de derechos de emisión de carbono —mediante un mecanismo al que llaman «Reserva de Estabilidad del Mercado»— para evitar que vuelvan a producirse situaciones de exceso de oferta similares. La magnitud de esta restricción de derechos no es tan ambiciosa como quisieran algunos grupos ecologistas, ni comenzará tan pronto como esperaban, pero, por una vez, cuando los parlamentarios celebran un cambio «sustancial», no se equivocan.
Damien Morris, responsable de política climática de Sandbag, el grupo británico de análisis de políticas ambientales cuyo principal foco ha sido la sobreasignación de derechos de emisión —y uno de los críticos más incisivos del RCDE—, calcula que los cambios supondrían unos 2.000 millones de toneladas menos de CO2 en la oferta del régimen de comercio de las que habría en caso contrario. A modo de comparación, el objetivo de mitigación de emisiones de la UE, de un 40 por ciento respecto a los niveles de 1990 para 2030, solo produciría una reducción de 500 millones de toneladas.
Por supuesto, Morris preferiría que la UE diera un paso más y no se limitara a retener temporalmente los derechos: «A medida que avanzan las negociaciones de cara a París, Europa debería ir más lejos y cancelar parte de esta reserva de derechos para aumentar su oferta climática, en lugar de almacenarlos para un posible uso posterior».
Los cambios aún deben ser refrendados por el Consejo de Ministros, la institución europea que representa a los gobiernos de los Estados miembros de la UE. El Consejo suele ser más conservador que el Parlamento, por lo que todavía cabe que se diluya la posición de este último.
Pero, en muchos sentidos, este es uno de los últimos estertores del sistema de límites máximos y comercio como política climática viable. Europa puso en marcha su régimen con la premisa de que otros actores importantes, en particular Estados Unidos, pronto adoptarían sus propias versiones del comercio de emisiones y que no tardaría en surgir un mercado mundial del carbono. Esto no ha ocurrido.
Un puñado de otras jurisdicciones nacionales y subnacionales ha puesto en marcha regímenes similares, en particular California, Quebec, Kazajistán y Nueva Zelanda; y, algo crucial, China prevé introducir un régimen nacional en 2016, tras haber puesto ya en marcha siete programas piloto regionales. Pero no puede haber un mercado mundial del carbono que merezca ese nombre sin Estados Unidos, y el plan de límites máximos y comercio de la administración Obama fue derrotado en el Congreso en 2009.
Desde entonces, la Casa Blanca ha optado por un enfoque regulatorio más directo a través del poder ejecutivo, una estrategia ideada por el asesor clave de Hillary Clinton, John Podesta con el propósito de evitar que el cambio climático se convirtiera en un atolladero en el Congreso para la futura administración que se presumía que ella encabezaría. Australia también ha abandonado sus planes de comercio de emisiones, y el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio para el mundo en desarrollo está al borde del colapso debido al bajo precio del carbono y a la indiferencia de los gobiernos, que no intervienen para salvarlo. E incluso los programas piloto de comercio de emisiones de China se asientan sobre una economía híbrida, de mercado y planificada, en la que el Estado dirige el despliegue de una enorme infraestructura de energía limpia solar, eólica, hidráulica y nuclear.
Así pues, si Bruselas no logra volver a elevar el precio del carbono por encima de los 30 € por tonelada con estas reformas, y Estados Unidos y China demuestran que un enfoque regulatorio más tradicional de «mando y control» y los subsidios públicos a la infraestructura con bajas emisiones de carbono consiguen reducciones de emisiones mayores y más rápidas, habrá poco interés en mantener el RCDE más allá de finales de la década.
El mes pasado, el Parlamento Europeo también respaldó una modesta reducción de los objetivos relativos a los biocombustibles.
En 2009, la UE estableció el objetivo de que las energías renovables representaran el 10 por ciento del transporte para 2020; en ausencia de infraestructura para vehículos eléctricos limpios, este objetivo se ha interpretado en gran medida como una meta para los biocombustibles, respaldada por subsidios por valor de unos 6.000 millones de euros. Pero quienes realizaron evaluaciones del ciclo de vida completo de numerosos biocombustibles de primera generación empezaron a demostrar que producen más emisiones de carbono que los combustibles fósiles, como consecuencia de la transformación de bosques o pastizales en nuevas tierras de cultivo. Por ello, el apoyo a los biocombustibles elaborados a partir de cultivos como el maíz, la colza y el aceite de palma se ha desplomado. El argumento de que los biocombustibles presionan al alza los precios de los alimentos también ha llevado a la mayoría de las ONG de desarrollo a emprender importantes campañas contra el sector.
Pero, incluso ante las investigaciones críticas con los biocombustibles de primera generación y, más recientemente, incluso con los de segunda generación, producidos a partir de residuos de cultivos, los agricultores y la industria de los biocombustibles en Europa han presionado con fuerza para mantener esos objetivos, y el tema ha sido escenario de una amarga disputa en Bruselas durante buena parte del último lustro.
El 24 de febrero, la comisión de Medio Ambiente del Parlamento respaldó un nuevo límite del 6 por ciento del objetivo global del 10 % para los llamados biocombustibles de primera generación elaborados a partir de cultivos alimentarios. Esto supera el objetivo del 7 % acordado por los Estados miembros de la UE el año pasado. Los legisladores esperan promover, en cambio, los biocombustibles de tercera generación, producidos a partir de algas o residuos.
No obstante, el límite es un compromiso y resulta menos estricto que el 5 % propuesto por la Comisión Europea. El Partido Popular Europeo, de centroderecha y dominante, que cuenta con un fuerte apoyo rural en muchas regiones del continente, se opone en general a nuevas restricciones a los biocombustibles. El Parlamento y el Consejo de Ministros, que representa a los Estados miembros de la UE —organismo también dominado por el centroderecha—, deben ahora negociar un compromiso entre sus dos posiciones.
Para completar el balance de lo bueno y lo malo de Bruselas en febrero, la Comisión Europea también envió un memorando al Parlamento y al Consejo en el que expuso su postura para abordar el cambio climático después de 2020. La Comisión lidera a la UE en las negociaciones climáticas internacionales, por lo que el memorando desarrolla el compromiso anunciado previamente por Europa de reducir las emisiones un 40 por ciento respecto a los niveles de 1990 para 2030. El memorando puede leerse como un esbozo de las acciones que Europa pretende emprender en virtud de un nuevo tratado climático mundial, cuya aprobación está prevista en París a finales de este año. En la jerga de la diplomacia climática, este esbozo constituye la «Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional» o INDC de Europa , que se espera que los países más ricos presenten antes de que termine este mes.
Europa es la primera gran potencia en hacerlo y ha elevado algo la apuesta respecto a lo anunciado a finales del año pasado. El memorando también insta a todas las demás potencias, salvo las naciones más pobres, a anunciar sus INDC antes de que termine marzo; una posición acorde con la postura negociadora que Europa ha mantenido durante mucho tiempo: tanto los países pobres como los ricos deben empezar a comprometerse a reducir sus emisiones. En particular, Bruselas quiere que las principales economías emergentes, entre ellas India y Brasil, adopten objetivos ambiciosos de reducción para mediados de la próxima década. Sin embargo, aunque Europa quiere una mayor participación de los países más pobres en la mitigación de emisiones, el memorando afirma que aún es demasiado pronto para hablar de aumentar la financiación climática o los fondos destinados a pérdidas y daños derivados del cambio climático en el mundo en desarrollo: la contraprestación que exige el Sur Global.
El memorando sostiene que los gobiernos del mundo deberían acordar una reducción total de las emisiones mundiales anuales del 60 por ciento respecto a los niveles de 2010 para 2050. Es la primera vez que Bruselas plantea un objetivo a tan largo plazo, y está en consonancia con una de las opciones a largo plazo que debaten los diplomáticos climáticos de cara a la cumbre de París. Según esta opción, las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero serían entre un 40 y un 70 por ciento inferiores a las de 2010 para 2050, y se alcanzaría la descarbonización completa para 2100.
Las otras opciones juegan con los años de referencia, los puntos finales, el ritmo de mitigación y quién la lleva a cabo. Es fácil perderse entre las cifras, pero vale la pena dedicar tiempo a entender las distintas alternativas. Según una opción, las emisiones mundiales se reducirían un 50 por ciento respecto a los niveles de 1990 para 2050, y serían «casi nulas» a finales de siglo. Otra supondría emisiones netas cero para 2050, pero solo en los países desarrollados. Una tercera plantearía una reducción mundial de al menos un 70–95 por ciento respecto a los niveles de 2010 para 2050 y emisiones cero para 2060–2080.
Así pues, el memorando de Bruselas sitúa a la UE justo en medio de una de las opciones más moderadas, y bastante lejos de la postura de reducción del 95 por ciento.
El memorando también pide que el resultado del tratado de París sea jurídicamente vinculante. Bruselas es una de las pocas potencias que adoptan este enfoque, y varios grupos ecologistas también desconfían de que un Protocolo de París sea vinculante para sus signatarios. Para lograr un tratado jurídicamente vinculante, los objetivos tendrán que ser mucho más modestos. Además, incluso un Congreso de Estados Unidos controlado por los demócratas tendría dificultades para aprobar un documento con fuerza de ley internacional. Europa, o al menos la Comisión Europea, se siente mucho más cómoda con esta postura, ya que la propia estructura de la Unión Europea es un mecanismo que trasciende la soberanía nacional. Bruselas también quiere que la ONU publique cada cinco años evaluaciones de las medidas de mitigación climática.
Mientras tanto, en un retroceso respecto a la ambición anterior, el memorando señala que el objetivo del 40 por ciento incluirá la mitigación resultante del cambio en el uso de la tierra, como el crecimiento de nuevos bosques que se ha producido en Europa en las últimas décadas. Según los analistas, al hacerlo, la Comisión reduce la presión sobre la industria, el transporte y el sector energético para que adopten vías con bajas emisiones de carbono, haciendo que el compromiso del 40 por ciento se parezca más a uno del 35 por ciento. El Gobierno del Reino Unido ya ha criticado este cambio de lenguaje y sostiene que, lejos de alentar a otras potencias a presentar compromisos climáticos ambiciosos, les ofrecerá un precedente para sus propias escasas intenciones de mitigación; Alemania y Polonia, sin embargo, quieren que se produzca ese cambio.
El 6 de marzo, los ministros de Medio Ambiente de los 28 Estados miembros de la UE adoptaron formalmente el memorando y lo enviaron a la secretaría de la ONU.
En conjunto, Europa ha dicho al mundo que está dispuesta tanto a elevar su ambición climática como a reducirla. Es el tipo de confusión por el que es conocida la bestia de 28 cabezas que es la Unión Europea.
Pero, por supuesto, la CMNUCC está más que familiarizada con este tipo de mezcolanza.
Este artículo se publica en colaboración con Road To Paris. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Leigh Phillips es escritor científico y periodista especializado en asuntos europeos.
Imagen: La escultura del euro se refleja parcialmente en un charco sobre un pavimento adoquinado frente a la sede del Banco Central Europeo. REUTERS/Kai Pfaffenbach.
