¿Qué es la «identidad jurídica» y qué futuro podría depararle? Esta fue la pregunta que se debatió en el Coloquio sobre el futuro de la identidad jurídica celebrado la semana pasada en La Haya, Países Bajos.
En este taller, diversos científicos sociales, historiadores, investigadores de políticas públicas y profesionales del desarrollo examinaron las distintas formas de registro e identificación civil que se utilizan actualmente y se han introducido en todo el mundo. Los participantes analizaron las oportunidades y las implicaciones de las decisiones a las que se enfrentan actualmente los Estados pobres, en particular.
Un resultado interesante de estos debates eclécticos fue la necesidad de distinguir los términos «identidad jurídica», «ciudadanía», «identificación», «registro» y «documentación de identidad». Esto no solo permitirá que la comunidad internacional comprenda adecuadamente los problemas de desarrollo que buscamos abordar, sino que también ayudará a identificar mejor las formas de conseguirlo.
En efecto, en algunos aspectos limitados, las personas poseen una identidad jurídica tanto si están registradas como si no; por ejemplo, el derecho de un sospechoso de un delito a contar con un abogado o a guardar silencio. A su vez, el registro puede no conferir el derecho a la ciudadanía. Muchos países siguen considerando que la ciudadanía se basa en el conocimiento local o de los clanes y en la acreditación personal.
El número de personas cuya ciudadanía es indeterminada en África probablemente supera con creces el número de apátridas identificados actualmente. Los programas sofisticados de identificación no pueden resolver estas cuestiones y podrían agravar las dificultades de quienes quedan excluidos. Deben ir precedidos de diálogo político y, cuando sea necesario, de reformas legales para reducir el riesgo de exclusión. Comprender que la identidad jurídica existe en muchas formas nos anima a preguntarnos primero qué identidad o identidades jurídicas buscamos promover y con qué objetivos de desarrollo.
¿Por qué es importante? La agenda de desarrollo posterior a 2015 se está definiendo en estos momentos. El papel de la identificación y su importancia para los resultados de desarrollo la sitúan en la nueva agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en concreto como una de las metas propuestas de los ODS (n.º 16.9), pero también como un factor clave que permite alcanzar eficazmente muchas otras metas de los ODS.
Aunque no existe un único modelo para proporcionar identidad jurídica, este ODS instaría a los Estados a garantizar que todas las personas tengan acceso gratuito o de bajo costo a credenciales de identidad sólidas y ampliamente aceptadas. Independientemente de las modalidades para lograrlo, el reconocimiento de la identidad jurídica —junto con los derechos asociados— se está convirtiendo en una prioridad para los gobiernos de todo el mundo.
A partir de nuestra investigación sobre este tema[1] surge un principio primordial: un indicador de los ODS sobre identidad jurídica debe encarnar el principio de que a nadie se le debe negar el acceso a la participación social o económica, ni a los servicios públicos, por carecer de credenciales de identificación. Esto exige, entre otras cosas, que las credenciales de identidad jurídica estén disponibles a lo largo de todo el ciclo de vida de cada persona, tanto para las personas pobres como para las ricas, y que sean lo bastante sólidas como para ser ampliamente aceptadas conforme a las normas y prácticas del país en cuestión.
Algunos países han realizado grandes esfuerzos para registrar a comunidades y personas excluidas y garantizar que cuenten con las credenciales necesarias para participar plenamente en la vida social y económica, pero a otros aún les queda mucho por hacer.
Los donantes y los socios para el desarrollo han apoyado una amplia variedad de iniciativas de identificación, a menudo como componentes de programas orientados a fines específicos, como atender a las personas refugiadas, la protección social, la inclusión financiera y otras áreas.
La cuestión no es tanto la falta de participación como la necesidad de ampliar la acción concertada de los donantes en torno a objetivos fundamentales de identidad. Sin embargo, hay indicios de que se están reconociendo las importantes complementariedades necesarias a lo largo del ciclo de identidad de una persona. Por ejemplo, el Grupo Banco Mundial ha puesto en marcha recientemente la agenda de Identificación para el Desarrollo(ID4D), con el fin de abordar la meta 16.9 de los ODS y contribuir a un enfoque más integrado e intersectorial. Esto requerirá crear nuevas alianzas y reconfigurar las estrategias de desarrollo existentes.
¿Qué sigue? Los debates del coloquio de La Haya no hicieron hincapié en las cuestiones de seguridad nacional y privacidad (que podrían haber constituido un coloquio por derecho propio), pero sí examinaron la variada y cambiante arquitectura de los programas nacionales de identidad. ¿Por qué, por ejemplo, las campañas de inscripción de votantes han logrado registrar a tantas personas y tan rápidamente en países como Nigeria, mientras que los esfuerzos por desarrollar un documento nacional de identidad centralizado se han estancado? Una razón podría ser la diferencia en los incentivos: los partidos políticos necesitan una alta participación para tener posibilidades de ganar las elecciones y trabajan para movilizar a sus partidarios.
Sin embargo, parece difícil aprovechar este impulso para acelerar el desarrollo de un sistema adecuado de registro civil. Quizá muchas personas no vean ningún beneficio; quizá en algunos países todavía asocien la identificación con los abusos de un sistema colonial explotador. Por ello, muchos países mantienen en curso varios procesos de registro, con un costo elevado y, a menudo, solo posibles gracias a altos niveles de apoyo de los donantes. Incluso la diminuta Somalilandia está planificando dos sistemas separados, cada uno con huellas dactilares y datos biométricos del iris y del rostro: un enorme gasto financiero excesivo para una entidad de unos cuatro millones de habitantes.
Una de las tareas futuras debe ser ayudar a los países a desarrollar e implementar estrategias para racionalizar las diversas iniciativas de identificación que se han multiplicado en muchos países, con el fin de crear sistemas rentables, sostenibles y fiables, capaces de generar beneficios relacionados con el desarrollo para toda la población.
[1] Dahan, M., Gelb, A., «El papel de la identificación en la agenda posterior a 2015», documento de trabajo del Center for Global Development y el Grupo Banco Mundial, de próxima publicación.
Este artículo se publicó originalmente en el blog IC4D del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autora: Mariana Dahan es coordinadora del Grupo de Trabajo de Identificación para el Desarrollo (ID4D) del Banco Mundial. Alan Gelb es investigador sénior del Center for Global Development.
Imagen: Una mujer con un libro sentada en un banco en la zona de salidas del aeropuerto de Fraport. REUTERS/Lisi Niesner.
