Hoy se debate mucho sobre el rumbo que debería seguir la política fiscal en Europa. Por un lado, la deuda pública acumulada es mayor que nunca, lo que exige un ajuste fiscal a largo plazo. Por otro, las dudas sobre la débil recuperación abogan por ralentizar la consolidación fiscal y ofrecer estímulos a corto plazo. No existe una brújula clara para equilibrar estas consideraciones. Y, por supuesto, el equilibrio puede variar según la situación de cada país.
La Comisión Europea ha adoptado la «responsabilidad fiscal» como pilar fundamental de su estrategia de crecimiento, junto con el impulso a la inversión y un compromiso renovado con las reformas estructurales (European Commission 2014a). La responsabilidad fiscal consiste en afrontar adecuadamente los dilemas actuales, ya que la Comisión subraya al mismo tiempo que los Estados miembros «todavía deben garantizar el control a largo plazo de los niveles de déficit y deuda», al tiempo que recalca que la consolidación debe ser «favorable al crecimiento». La Comisión también ha considerado que, para la zona del euro en su conjunto, del análisis de los planes presupuestarios nacionales para 2015 se desprende una orientación ampliamente neutral (European Commission 2014b). Además, aunque se considera que esto logra un equilibrio adecuado para la zona en su conjunto, se juzga que la distribución de las políticas fiscales entre países es subóptima, pues «se pide a algunos Estados miembros que intensifiquen sus esfuerzos para cumplir el PEC, [lo que] implica cierto apoyo fiscal procedente del aprovechamiento del margen fiscal disponible en otros lugares».
Estos juicios plantean varias cuestiones analíticas.
¿Cómo caracterizar la noción de responsabilidad fiscal?
¿Puede justificarse la conclusión de que una orientación fiscal ampliamente neutral para la zona del euro es adecuada en el momento actual?
¿Cómo lograr evaluaciones coherentes entre la zona considerada en su conjunto y la diferenciación necesaria entre países?
El debate sobre la posibilidad de un estancamiento secular está sacudiendo los fundamentos teóricos de esta discusión (Summers 2014). Por lo general, los economistas han coincidido en que mantener la deuda en niveles prudentes es un objetivo sensato a largo plazo, aunque solo sea para preservar margen con el que desplegar medidas contracíclicas durante las recesiones. El estancamiento secular, en un sentido profundo, podría deshacer esta sabiduría convencional (Eggertson and Mehrotra 2014). Un déficit permanente (o al menos persistente) de la inversión privada deseada con respecto al ahorro puede —y, podría decirse, debería— contrarrestarse con un apoyo fiscal permanente. Esto, a su vez, puede implicar un aumento de la deuda pública, pero sin demasiada preocupación por la financiación, ya que hay un gran conjunto de ahorradores ávidos de activos seguros. Sin embargo, las implicaciones de los bajos tipos de interés para la política dependen de las causas subyacentes. El gasto privado crónicamente insuficiente es una explicación; otra es una oferta cada vez más débil (Gordon 2014).
Navegar en una realidad gris
Los modelos ofrecen descripciones estilizadas dentro de paradigmas concretos, pero la realidad combina características de distintos modelos. Esta «realidad gris» tiene implicaciones cruciales. En primer lugar, es poco probable que recibamos señales inequívocas sobre el tipo de mundo en que vivimos. A lo sumo, modificamos, a la luz de nueva información, la plausibilidad subjetiva que atribuimos a cada una de las «visiones». Pero es inevitable que persista una incertidumbre fundamental sobre características clave de la economía. Esto se aplica a la difícil situación actual de Europa, en la que interactúan debilidades de la oferta y la demanda.
Desde la perspectiva de las políticas, la incertidumbre tiene profundas implicaciones que no siempre se reconocen lo suficiente (Aikman et al. 2014). Una importante es la necesidad de estrategias de política robustas: estrategias que no sean óptimas en un estado determinado del mundo, pero que funcionen de manera aceptablemente buena en una amplia variedad de escenarios plausibles.
En el ámbito fiscal, la importancia de las estrategias robustas aumenta debido a las complejidades de economía política que entraña la formulación de la política presupuestaria. Hoy, gestionar la política fiscal se parece un poco a gobernar un gran petrolero perdido en el mar en medio de condiciones meteorológicas cambiantes. Hay que mantener un rumbo estable y, al mismo tiempo, reconocer las incertidumbres. También hay que reflexionar a fondo sobre cómo coordinar el corto y el largo plazo (Borg 2014). Para ello, resulta útil tener presente una «brújula fiscal» que pueda servir como principio rector coherente.
Carnot (2014) examina una regla práctica cuyo núcleo es el equilibrio entre la sostenibilidad fiscal y la estabilización macroeconómica. La sostenibilidad fiscal se ancla en un objetivo de deuda a largo plazo. Para cada período presupuestario, la regla propone un impulso fiscal que sopesa la brecha fiscal con una medida sintética de las condiciones económicas. Esta «regla práctica» es coherente tanto en el tiempo como desde el punto de vista geográfico. Además —y esto es crucial en el contexto de los debates europeos—, ofrece una prescripción coherente tanto para la orientación agregada de un grupo de países (por ejemplo, la zona del euro) como para cada país participante del grupo.
¿Rumbo al norte o al sur?
El mapa fiscal actual (Figura 1) muestra que, en conjunto, la zona del euro aún presenta una brecha fiscal de alrededor del 2 % del PIB con respecto a lo que se necesitaría para reducir la deuda de forma gradual a largo plazo (aunque esta brecha ya se ha reducido considerablemente en los últimos años). Por otro lado, aunque la situación no es tan dramática como durante la Gran Recesión de 2009, las condiciones económicas siguen claramente deprimidas, si bien hay señales de mejora (European Commission 2015). También existen diferencias considerables entre países en torno a este panorama medio. En particular, Alemania dispone de «margen fiscal», en el sentido de que su superávit primario supera lo necesario para reducir gradualmente la deuda, mientras que otros países grandes presentan brechas fiscales considerables, aunque de distinta magnitud.
Figura 1. El mapa fiscal: brechas primarias y condiciones económicas en 2015
Nota: La brecha primaria (en porcentaje del PIB) resume el desafío de sostenibilidad a largo plazo. Es la distancia entre el saldo primario efectivo y el que situaría la deuda en una trayectoria de descenso gradual. Un signo negativo indica que existe «margen fiscal». La puntuación de las condiciones económicas resume la coyuntura económica a partir de la brecha de producción y su variación. Una puntuación nula corresponde a condiciones ampliamente neutrales. Véase Carnot (2014) para más detalles.
Fuente: Previsiones de invierno de 2015 de la Comisión Europea; cálculos del autor.
¿Qué orientación implica esto para los presupuestos actuales? La regla práctica combina la brecha primaria y el resumen de las condiciones cíclicas para determinar la orientación fiscal deseable, de forma similar a cómo una regla de Taylor combina las brechas de inflación y de producción para calibrar los tipos de interés de política monetaria. Nuestra formulación específica asigna el mismo peso a la brecha primaria y a la puntuación económica.
Observamos lo siguiente (véase la Figura 2).
En su conjunto, la zona del euro debería aplicar una orientación fiscal cercana a la neutralidad. Esto refleja que, en el momento actual, las contribuciones de la brecha fiscal y de las perspectivas económicas se compensan, en términos generales. (Esto no era en absoluto una conclusión inevitable implícita en la naturaleza de la regla. Durante la última década, la misma regla práctica habría prescrito tanto una expansión como una contracción, según las circunstancias.)
En consonancia con una idea comúnmente aceptada, esta orientación general debería diferenciarse dentro de la zona. Parece justificado llevar a cabo una consolidación moderada tanto en Francia como en España (lo que refleja que las brechas primarias siguen siendo muy grandes). El caso de Italia se sitúa en un punto intermedio, dada la brecha fiscal relativamente menor y el entorno aún muy deprimido (en contraste con el mejor impulso de España).
Mientras tanto, la regla práctica es compatible con un estímulo fiscal moderado en Alemania. Cabe subrayar que esto refleja únicamente la situación de Alemania y, por tanto, no debería hacerse «por el bien de los demás», sino principalmente como resultado de una evaluación equilibrada de la situación alemana.
Figura 2. Orientación fiscal según la regla práctica para 2015 (en % del PIB)
Nota: La orientación fiscal deseable se determina como Ft = ¼(Pt + St), donde P es la brecha primaria y S la puntuación económica. Se utiliza la versión de la regla práctica que asigna el mismo peso a la brecha primaria y a las condiciones económicas en cuanto a su posible contribución a la orientación fiscal deseada.
Fuente: Previsiones de invierno de 2015 de la Comisión Europea; cálculos del autor.
Estos mensajes coinciden con las conclusiones de la Comisión sobre la ronda de presupuestos de 2015. En efecto, tal como se formaliza en la regla práctica, las recomendaciones de la Comisión sobre una orientación fiscal adecuada tienen en cuenta las condiciones cíclicas de una recuperación bastante frágil y las preocupaciones de sostenibilidad derivadas de los elevados niveles de deuda.
Cuando la recuperación cobre fuerza, la regla práctica apuntará a reanudar una consolidación diferenciada en la zona del euro y en la mayoría de los países, hasta eliminar las brechas primarias restantes y situar las posiciones a la par de una reducción constante de la deuda. Esto refleja la premisa de que, a largo plazo, la deuda pública de cada Estado soberano debe mantenerse en niveles prudentes, de conformidad con el marco fiscal de la UE.
Conclusión
En el entorno actual, marcado por una profunda incertidumbre, el debate sobre la política fiscal se beneficiaría de referencias sencillas que ayuden a mantener un rumbo responsable y coherente en el tiempo, reconociendo explícitamente las consideraciones contrapuestas. Esto es especialmente pertinente en una Europa que afronta el desafío adicional de coordinar políticas fiscales descentralizadas. De hecho, como también ha subrayado el presidente del BCE, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento ofrece la necesidad y el margen para «una coordinación más estrecha entre las distintas orientaciones nacionales [...] a fin de lograr una orientación fiscal general más favorable al crecimiento para la zona del euro» (Draghi 2014).
Nuestra brújula fiscal ofrece una herramienta para explorar estas consideraciones. En el momento actual, sugiere diferenciar las políticas fiscales en torno a una orientación general ampliamente neutral en la zona del euro. Los resultados son parcialmente sensibles a los parámetros, pero aun así resultan indicativos. Respaldan analíticamente la valoración reciente de la orientación agregada realizada por la Comisión Europea como parte de su evaluación de los planes presupuestarios (European Commission 2014b). Además, también debe considerarse la composición de las políticas fiscales, ya que los cambios fiscales ofrecen la oportunidad de mejorar la calidad del gasto público y de la estructura tributaria.
Referencias
Aikman D, M Galesic, G Gigerenzer, S Kapadia, K Katsikopoulos, A Kothiyal, E Murphy y T Neumann (2014), Taking uncertainty seriously: simpicity versus complexity in financial regulation, Bank of England Financial stability paper, N°28, May.
Borg A (2014), Fiscal policy in the shadow of debt: surplus keynesianism still works, en Akerlof G., Blanchard O., Romer D. y J. Stiglitz (eds.): What have we learned? Macroeconomic policy after the crisis, MIT Press, Cambridge Massachussets.
Carnot N (2014), “Evaluating fiscal policy: a rule of thumb”, European economy economic paper, N°526, August.
Draghi M (2014), “Unemployment in the euro area”, Speech at the annual central bank symposium in Jackson Hole, 22 August.
Eggertsson, G B y N R Mehrotra (2014), “A model of secular stagnation”, NBER working paper, No. 20574.
European Commission (2014a), “Annual growth survey 2015, Communication from the Commission”, COM(2014) 902, 28 November.
European Commission (2014b), “2015 draft budgetary plans: overall assessment, Communication from the Commission”, COM(2014) 907, 28 November.
European Commission (2015), “European Economic Forecast Winter 2015”, European Economy, N°1/2015.
Gordon, R J (2014), “The turtle’s progress: Secular stagnation meets the headwinds”, en: Teulings, C y R Baldwin (eds.): Secular stagnation: facts, causes and cures, A VoxEU.org eBook.
Summers L H (2014), “Reflections on the new ‘Secular Stagnation’ hypothesis”, VoxEU.org, 30 October 2014.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Marco Buti trabaja en la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea. Nicolas Carnot es asesor de política fiscal en la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea.
Imagen: Banderas de la Unión Europea ondean frente a la sede de la Comisión Europea en Bruselas. REUTERS/Thierry Roge.
