Al considerar las asociaciones público-privadas (APP), la pregunta de millones (o incluso miles de millones) de dólares es: ¿cuál es el factor más relevante que lleva a los proyectos de APP al fracaso?
Como funcionario gubernamental, durante muchos años gestioné transacciones de APP y, posteriormente, como consultor en el ámbito privado de las transacciones, he liderado más de 40 iniciativas de APP. Muchas tuvieron éxito y están generando Value for Money para los usuarios y los contribuyentes. Sin embargo, varias otras fracasaron en el camino y los contratos nunca llegaron a firmarse. Lo que me sorprende es que el fracaso alcanzó incluso a algunos proyectos técnicamente perfectos.
Cada APP exitosa en la que he participado compartía un factor importante: una gobernanza eficaz a nivel de proyecto, desde la identificación del proyecto hasta el proceso de licitación.
Por gobernanza entiendo el conjunto de procesos que permite que las decisiones las tomen las personas adecuadas, con acceso a la información correcta, en el momento oportuno, de modo que el proyecto pueda cumplir los requisitos definidos por sus partes interesadas.
¿Qué tipo de decisiones?
El ejercicio de preparación de un proyecto está lleno de decisiones, que se toman a diario durante la mayor parte de las etapas de identificación, evaluación y estructuración. Se trata de decisiones sobre el alcance del proyecto, el modelo de ingresos, los niveles de servicio, los mecanismos contractuales, la asignación de riesgos y otras consideraciones clave.
En esencia, varias de esas decisiones no son exclusivamente técnicas. Con frecuencia son profundamente políticas, en el sentido de que determinan quién obtendrá los beneficios y quién pagará los costos de la infraestructura, así como cuándo y cómo. Por lo tanto, los mecanismos de gobernanza eficaces deben subrayar la necesidad de una elección consciente entre alternativas relacionadas con las cuestiones del proyecto, por parte de las personas facultadas en el gobierno para hacerlo.
Yo mismo cometí el error de creer que estas cuestiones técnicas podían resolverse, desde una perspectiva puramente técnica, por el equipo del proyecto o por los asesores de la transacción. Con el tiempo, el proyecto resultó ser muy distinto de lo que muchas personas dentro del gobierno esperaban, lo que llevó a la cancelación del proyecto.
Por ello, las decisiones deben tomarse de forma muy consciente y, en la medida de lo posible, por las personas adecuadas.
¿Quiénes son las personas adecuadas?
Las APP son proyectos muy complejos y, por lo general, de gran envergadura, que afectan a una amplia variedad de intereses de organismos y departamentos gubernamentales. Los efectos de los proyectos de APP alcanzan a muchas personas con capacidad para diseñar políticas e influir en la agenda del gobierno. Estas personas deben ser escuchadas durante la preparación del proyecto. De no ser así, los proyectos quedan expuestos a riesgos elevados, ya que los mecanismos de decisión del gobierno pueden volverse en contra de la iniciativa.
No abogo por un proceso interminable de consultas internas para cada aspecto de la preparación del proyecto, sino por la creación de foros de decisión ejecutivos que puedan traducir las preocupaciones de los actores (en particular de quienes tienen capacidad de veto) en decisiones, con el fin de reducir las resistencias que los proyectos de APP enfrentan dentro del gobierno.
Estos foros pueden estar compuestos por comités con reuniones periódicas (en algunos casos, en más de un nivel), o incluso por sistemas en internet que agregan la voz de los principales actores gubernamentales. La inclusión de grupos de decisión multisectoriales en el flujo general de trabajo de los proyectos de APP también ayuda a movilizar los esfuerzos de otros organismos y departamentos que deben colaborar en la preparación del proyecto (como los organismos ambientales, los departamentos de finanzas y otras partes interesadas clave).
El secreto de la eficacia de estos foros es una metodología de decisión clara, que, a su vez, depende de proporcionar a los responsables de las decisiones el tipo adecuado de información.
¿Cuál es la información adecuada?
Los responsables de las decisiones deben tener acceso a información, lo que significa que el equipo del proyecto debe adoptar una estrategia de comunicación interna clara y explícita. Deben recibir información no solo sobre los aspectos técnicos del asunto en cuestión, sino también sobre las cuestiones de gestión del proyecto. Los principales responsables de las decisiones también se beneficiarán de un cronograma detallado, una identificación clara de tareas y responsabilidades, y de informes oportunos sobre el estado del proyecto.
¿Cuál es el momento adecuado?
Las decisiones deben tomarse a tiempo; es decir, deben adoptarse cuando son eficaces para implementar el cambio adecuado en el proyecto, así como cuando el gestor o el propietario todavía pueden efectuar correcciones de rumbo de manera eficaz.
Por lo tanto, los responsables de las decisiones deben reunirse de forma periódica y frecuente, según su nivel de gestión general del proyecto. No es eficaz retrasar la participación de los actores identificados hasta una decisión final de luz verde, o hasta que el proyecto esté listo para salir al mercado. El compromiso debe ser constante para ser eficaz.
En última instancia, los proyectos de APP solo son buenos o malos en la medida en que las partes interesadas los juzguen como tales, al menos a efectos de la aprobación final. Por ello, la implementación de mecanismos de gobernanza que permitan comprender y procesar eficazmente las preocupaciones puede convertir la oposición en apoyo decisivo y ayudar a que los proyectos técnicamente buenos se hagan realidad para los usuarios de los servicios.
Esto, sin embargo, no es espontáneo ni intuitivo. Los gobiernos, especialmente aquellos con poca experiencia en APP, deben realizar esfuerzos específicos para diseñar mecanismos de gobernanza. Un buen recurso para empezar es la guía patrocinada por el PPIAF: How to Engage with the Private Sector in Emerging Markets, que dedica una sesión específica a este tema.
Al final, todavía no tengo una respuesta exhaustiva a la pregunta de millones de dólares; los proyectos fracasan, en efecto, por multitud de razones distintas. Pero hay una certeza: aún no he encontrado una sola iniciativa de APP que haya tenido éxito sin incorporar, en cierta medida, consideraciones de gobernanza durante la fase de preparación del proyecto. (Nota del editor: las observaciones y opiniones de este artículo de blog expresan las opiniones individuales del autor, no las del Grupo Banco Mundial.)
Este artículo se publicó originalmente en el blog sobre Asociaciones Público-Privadas del Banco Mundial. La publicación no implica el respaldo de las opiniones por parte del Foro Económico Mundial.
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Autor: Marcos Siqueira es experto en asociaciones público-privadas (APP) en Brasil, con formación multidisciplinaria y más de 10 años de experiencia práctica en la selección, preparación y gestión de transacciones de APP.
Imagen: Obreros de una empresa estatal de construcción de puentes trabajan en una obra de un puente en Hanói el 1 de abril de 2015. REUTERS/Kham.
