Las crisis fiscales posteriores a la recesión mundial de 2008 han puesto de relieve la capacidad de algunos gobiernos europeos para financiar sus compromisos de gasto. En Grecia, las dificultades persistentes para conseguir que la población pague sus impuestos han contribuido sin duda a los problemas del país para crear una posición fiscal sostenible. Este ejemplo plantea varias preguntas. ¿Qué factores determinan el cumplimiento tributario? ¿En qué medida se deben esos factores a consideraciones económicas convencionales? ¿Podemos aprender lecciones adicionales profundizando en las motivaciones sociales para cumplir?
Motivaciones económicas y sociales para cumplir
Tradicionalmente, los economistas consideran el cumplimiento tributario un problema de incentivos. Allingham y Sandmo (1972) lo formalizaron por primera vez al centrarse en las motivaciones individuales para pagar impuestos, basadas en los costos y beneficios de hacerlo. En su marco, el cumplimiento tributario aumenta al elevar las sanciones por evasión o la probabilidad de detección. Los economistas son más reacios a considerar las motivaciones sociales para el cumplimiento tributario, aunque en ocasiones han recurrido a motivaciones no pecuniarias, como el estigma, la moral tributaria o los valores prosociales.1 Estos factores se refieren al contexto social en el que se pagan los impuestos. La conducta individual puede reforzarse o debilitarse según lo que hagan los demás o cómo reaccionen en las interacciones sociales. Por tanto, el cumplimiento tributario o la evasión pueden estar respaldados por normas sociales. En un mundo donde arraigan normas favorables al pago de impuestos, incluso niveles elevados de tributación quizá no requieran un sistema abrumador de supervisión y auditoría. Es plausible que los niveles impositivos que hoy damos por sentados en muchos países ricos (el 40% del PIB o más) no fueran viables sin normas sólidas de cumplimiento tributario.
Los economistas muestran un interés cada vez mayor por las normas sociales y han empleado diversos enfoques para estudiarlas. Sin embargo, las aplicaciones a fenómenos concretos, como el cumplimiento tributario, siguen siendo bastante escasas. Los sociólogos y otros especialistas hablan mucho de las normas sociales, pero mucho menos de cuán persistentes son y de cómo pueden cambiarse. Ni ellos ni los economistas han ofrecido un análisis integrado de las interacciones entre ambos tipos de motivaciones: ¿las motivaciones sociales potencian o desplazan las motivaciones individuales?
Benabou y Tirole (2011) han presentado un marco para analizar las normas sociales y su interacción con motivaciones convencionales, como las leyes y los incentivos. La idea básica es que las personas están motivadas en parte por cálculos económicos convencionales y por deseos intrínsecos de comportarse de determinadas maneras, pero también por cómo perciben los demás sus acciones. Esto último lleva a las personas a utilizar ciertas acciones para «señalar» su motivación prosocial. Un aumento de las sanciones convencionales, como multas y castigos, puede ser más o menos eficaz, según haya un efecto de potenciación o de desplazamiento en torno al «equilibrio social» determinado por la norma.
Enfoques empíricos sobre las normas sociales
Los estudios empíricos sobre las motivaciones sociales pueden seguir distintas vías. Dos de ellas recurren a experimentos de laboratorio y de campo, que pueden manipular aleatoriamente la norma o el conocimiento que se tiene de ella. Sin embargo, los experimentos de laboratorio quizá no reproduzcan las decisiones reales de las personas sobre si pagar sus impuestos. Los experimentos de campo también tienen un alcance limitado, ya que la mayoría de las autoridades tributarias no se arriesgarían a socavar el cumplimiento con grandes perturbaciones de las normas. Una tercera vía consiste en buscar un experimento natural: una circunstancia del mundo real que no esté relacionada con el objetivo del estudio.
La evasión de impuestos locales en el Reino Unido y el impuesto de capitación
En Besley et al. (2015), utilizamos una extensión dinámica del modelo de Benabou–Tirole y dos conjuntos de experimentos naturales en el Reino Unido. El principal experimento natural aprovecha el impuesto de capitación promulgado por el gobierno de Thatcher a principios de la década de 1990. Ha transcurrido suficiente tiempo como para que podamos preguntar con fundamento si esa política tuvo un efecto persistente en el cumplimiento tributario. El impuesto de capitación —un impuesto igual aplicado a todos los ciudadanos de un municipio— sustituyó un sistema de larga data de tributación de la propiedad local. Su introducción en 1990 provocó niveles inéditos de incumplimiento y disturbios en las calles. Como consecuencia, tras solo tres años fue sustituido por una nueva versión del impuesto sobre la propiedad.
La Figura 1 muestra que las tasas promedio de evasión en el sistema de impuestos sobre la propiedad que precedió al impuesto de capitación se situaban entre el 2% y el 3%. Sin embargo, la introducción del impuesto hizo que superaran el 10%. La reinstauración del impuesto sobre la propiedad sí produjo un descenso inmediato, pero hasta un nivel superior al de la década de 1980. La evasión disminuyó gradualmente con el tiempo y tardó unos diez años en volver al nivel de la década de 1980.
Figura 1. Evasión fiscal, 1980–2009
Notas: Cada observación es un promedio anual de todos los municipios según nuestra principal medida de evasión: la diferencia entre los ingresos tributarios netos recaudados y la obligación tributaria neta sobre la base imponible local. Durante 1990–1992, la base imponible de la propiedad fue sustituida por el impuesto de capitación, que se cobraba a una tarifa fija por persona. Véase la sección 3 de Besley et al. (2015) para más detalles.
Aunque el incumplimiento inicial podría haberse basado en la expectativa de una aplicación poco estricta, es poco plausible sostener que esas expectativas se mantuvieran en el sistema que lo sustituyó. En cambio, es plausible que el patrón de incumplimiento posterior al impuesto de capitación reflejara la creación y persistencia de una norma de incumplimiento durante la vigencia de dicho impuesto. En Besley et al. (2015), nos propusimos investigar esto en una muestra de 364 autoridades locales del Reino Unido.
Persistencia de las normas sociales
Una forma sencilla de buscar persistencia es comprobar si el patrón de la Figura 1 difiere antes y después del período del impuesto de capitación entre las autoridades locales con evasión alta y baja de dicho impuesto. La Figura 2 muestra esa comparación, con una línea roja para quienes evadían mucho el impuesto de capitación (evasión superior a la mediana) y una línea azul para quienes lo evadían poco. De esta imagen se desprenden dos hechos. Antes del período del impuesto de capitación, no hay diferencias sistemáticas entre las líneas roja y azul. Pero, una vez abolido el impuesto, la línea roja permanece por encima de la azul durante todo el período. Estos hechos sugieren una explicación basada en normas para el cumplimiento tributario. El elevado incumplimiento del impuesto de capitación creó una norma de incumplimiento en ciertas localidades, difícil de cambiar una vez abolido el impuesto. Sin embargo, la norma de cumplimiento se restableció gradualmente con el tiempo. Es difícil explicar este patrón a partir de los fundamentos económicos convencionales. Por ejemplo, en Besley et al. (2015) mostramos que los resultados se mantienen al mantener constantes las características fijas de cada autoridad local y controlar diversos factores económicos, sociales y políticos que podrían afectar a la proporción de evasión del impuesto de capitación, como la obligación tributaria transitoria derivada de ese impuesto, los ingresos familiares, la afiliación política y las condiciones del mercado de la vivienda.
Figura 2. Evasión fiscal, 1980–2009 (evasores altos y bajos del impuesto de capitación)
Notas: Cada observación anual es un promedio de la evasión fiscal en todos los municipios de una de dos submuestras: la línea azul corresponde a los municipios donde la evasión promedio durante el período del impuesto de capitación estuvo por debajo de la mediana; la línea roja corresponde a los municipios donde estuvo por encima de la mediana.
El costo del experimento del impuesto de capitación
La Figura 2 deja claro que el experimento del impuesto de capitación supuso una pérdida sustancial de ingresos para los municipios. A partir de nuestro análisis, estimamos que el déficit agregado de ingresos del impuesto sobre la propiedad atribuible al impuesto de capitación fue de aproximadamente £5 billion a precios de 2009, lo que equivale a alrededor del 26% del valor total de la obligación tributaria local de 2009.
Interacciones entre la aplicación de la ley y las normas sociales
En el artículo también consideramos la interacción entre las motivaciones individuales y sociales mencionada anteriormente. Utilizamos un amplio conjunto de elecciones municipales muy reñidas que hicieron que el municipio pasara de una mayoría de un solo partido a la necesidad de formar una coalición, así como el hecho de que los gobiernos locales de un solo partido aplican los impuestos con mucha más firmeza que los gobiernos de coalición. Nuestro modelo predice que una mayor aplicación de la ley tributaria debería tener un efecto mayor sobre la evasión a lo largo del tiempo en un municipio con un nivel de evasión menor. Al utilizar la misma agrupación que en la Figura 2, encontramos efectivamente respaldo para esta predicción: el mismo choque positivo en la aplicación de la ley reduce más la evasión en los municipios representados por la curva azul que en los representados por la curva roja.
Conclusión
Si, como sugiere esta investigación, las normas efectivamente respaldan el cumplimiento tributario, las políticas destinadas a fortalecerlo deben basarse en una comprensión de cómo se crean las normas sociales, cómo cambian con el tiempo y cómo interactúan con las motivaciones económicas tradicionales. Esto se aplica con especial fuerza a países como Grecia, que intentan aumentar su capacidad fiscal. Las normas sociales pueden cambiar, pero parecen ser «persistentes». Además, puede resultar más difícil aumentar el cumplimiento tributario mediante incentivos económicos convencionales si se parte de una situación en la que la evasión está muy extendida.
Referencias
Allingham, M y A Sandmo (1972), «Income Tax Evasion: A Theoretical Analysis», Journal of Public Economics 1: 323–338.
Benabou, R y J Tirole (2011), «Laws and Norms», documento de trabajo NBER 17579.
Besley, T, A Jensen, y T Persson, (2015), «Norms, Enforcement, and Tax Evasion», documento de debate CEPR 10372.
Cowell, F (1990), Cheating the Government, Cambridge, MA: MIT Press.
Luttmer, E F P y M Singhal (2014), «Tax Morale», documento de trabajo NBER 20458.
Nota al pie
1 Véanse, por ejemplo, Cowell (1990) y Luttmer y Singhal (2014).
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Tim Besley es profesor de Economía y Ciencias Políticas en la London School of Economics e investigador asociado de CEPR. Anders Jensen es candidato a doctorado en el Departamento de Economía de LSE. Torsten Persson es director y profesor de Economía en el Institute for International Economic Studies e investigador asociado de CEPR.
Imagen: Conductores hacen cola durante la hora punta vespertina en la autopista M4, en el oeste de Londres. REUTERS/Toby Melville
