La crisis de la deuda griega ha suscitado un sorprendente número de referencias a un oscuro acuerdo firmado en Londres hace 60 años. El Acuerdo de Deuda de Londres de 1953 (LDA) marcó el fin de un largo periodo de impago alemán de la deuda externa adeudada tanto a gobiernos como a entidades privadas. El LDA redujo la deuda aproximadamente a la mitad, reprogramó lo que quedaba y vinculó los pagos a los ingresos por exportaciones. Grecia, en una de las grandes ironías de la historia, firmó el LDA como país acreedor. El primer ministro Tsipras ha sostenido que Alemania debería apreciar la lección de 1953 y ofrecer hoy a Grecia una condonación de deuda similar.1 Tanto los partidarios de Alemania como los de Grecia han tergiversado el LDA y, al hacerlo, han oscurecido las motivaciones de los acreedores de Alemania en 1953. El LDA ofrece una lección importante, pero solo si se entiende con precisión.
El acuerdo de Londres
La República Federal de Alemania («Alemania Occidental») inició su andadura en 1949 como país ocupado con soberanía limitada. Las tres potencias ocupantes occidentales (el Reino Unido, Francia y Estados Unidos) condicionaron la plena soberanía, entre otras cosas, a la solución del problema de la deuda externa. El LDA refleja dos acuerdos distintos. Los gobiernos ocupantes accedieron a reducir las cantidades que Alemania les adeudaba por los programas de asistencia de posguerra, incluido el «Plan Marshall» estadounidense. Esta parte del acuerdo fue sencilla, ya que las deudas contraídas a finales de los años cuarenta no implicaban cuestiones complejas de valoración monetaria ni de tipos de interés, y las únicas partes pertinentes eran los cuatro gobiernos. El resto de la deuda alemana procedía de préstamos anteriores a la Segunda Guerra Mundial y planteaba problemas complejos. Gran parte de esa deuda reflejaba bonos emitidos por entidades del gobierno alemán y adquiridos por inversores privados en otros países. Otra parte correspondía a préstamos de empresas alemanas. Un préstamo importante (el Préstamo Dawes) se remontaba a 1924 y no había sido atendido desde comienzos de los años treinta. Calculados al tipo contractual, los intereses atrasados por sí solos valdrían tanto como el principal. Además, la deuda se había emitido en varias monedas, algunas de las cuales se habían depreciado tanto que incluso el reembolso íntegro en los años cincuenta apenas equivaldría a muy poco.
El gobierno de Alemania Occidental insistió en que cualquier negociación debía reconocer su capacidad de pago como restricción, señalando que no tenía autoridad en la República Democrática Alemana («Alemania Oriental») y que gran parte de la infraestructura alemana había sido destruida por la guerra. Hermann Abs, el principal negociador alemán en Londres, sostuvo como principio fundamental que la restricción vinculante era la capacidad de Alemania para generar ingresos por exportación. Este enfoque convertía, en la práctica, a cada acreedor en competidor de todos los demás.
Para lograr ahorros en las obligaciones de preguerra, el acuerdo renunció a algunos intereses impagados de los préstamos más antiguos y redujo los tipos de interés a partir de entonces. Otros ahorros procedieron de un tratamiento ingenioso de las cláusulas oro incluidas en algunos tramos de los préstamos de preguerra. Las cláusulas oro eran una característica habitual de los contratos de préstamo de los siglos XIX y principios del XX, que exigían el reembolso en una moneda equivalente al valor en oro de la divisa en el momento de la emisión. El LDA sustituyó esta cláusula por lo que equivale a una cláusula en dólares estadounidenses: si el préstamo original tenía cláusula oro, el acreedor recibiría después de 1953 pagos equivalentes al valor en dólares de la moneda y no a su valor en oro. Esta decisión redujo buena parte de la deuda de preguerra, ya que Estados Unidos había devaluado el dólar en términos de oro en 1933. La decisión también protegió a los tenedores de obligaciones denominadas en monedas muy depreciadas frente a una pérdida total de su inversión.2
El acuerdo incluía dos disposiciones destinadas a garantizar que los pagos no arruinaran la economía alemana. Algunos pagos en virtud del LDA se limitaban a los ingresos por exportación de Alemania y, en cualquier caso, Alemania tenía derecho a exigir consultas si los pagos suponían una carga excesiva. Y aunque el LDA establecía principios para las deudas de todas las entidades y partes alemanas, en un principio no se aplicaba a Alemania Oriental. La República Federal insistió en que no podía responder de todas las obligaciones alemanas cuando solo gobernaba una parte del país. Los negociadores alemanes en Londres supusieron que la reunificación aliviaría la carga de los pagos.3 Algunas de las obligaciones de preguerra se separaron en obligaciones contingentes que solo se emitirían y atenderían si el país entero quedaba unificado.4
¿Deuda de reparaciones?
Algunos relatos (especialmente los alemanes) del LDA desestiman las quitas alegando que las deudas eran las reparaciones exigidas por el Tratado de Versalles, que puso fin a la Primera Guerra Mundial.5 Las exigencias de reparaciones de Versalles pueden haber sido excesivas e imprudentes, pero la relación entre el LDA y las obligaciones de reparación es limitada. Las deudas de posguerra reflejan los costes del apoyo a la población civil en las zonas ocupadas. Esta parte de la quita no tiene nada que ver con las reparaciones. Muchas de las deudas de preguerra eran obligaciones comerciales ordinarias, y otras reflejaban bonos emitidos por ciudades y estados alemanes, del tipo que emiten habitualmente las entidades de gobierno regionales y locales. De nuevo, las reducciones de estas deudas no tienen nada que ver con las reparaciones.
Las únicas conexiones entre el LDA y las reparaciones de Versalles se derivan del Préstamo Dawes (1924) y del Préstamo Young (1929). El Préstamo Dawes contribuyó a estabilizar la economía alemana tras la hiperinflación de 1921-23. Esa hiperinflación reflejaba el conflicto sobre las reparaciones, y el Préstamo Dawes permitió, en la práctica, que prestamistas privados financiaran los pagos de reparaciones de Alemania. El Préstamo Young formaba parte de un plan para aliviar la carga que suponían para Alemania los pagos continuados de reparaciones, en parte mediante la refinanciación de las obligaciones de reparación vigentes. Las obligaciones de reparación se cancelaron en 1932. Alemania llegó a pedir prestado más a inversores estadounidenses de lo que pagó en concepto de reparaciones.6
¿El Acuerdo de Deuda de Londres como precedente para un rescate de Grecia?
El «milagro económico» alemán (Wirtschaftswunder) elevó con rapidez los ingresos de los alemanes en los años cincuenta.7 Alemania realizó los pagos exigidos con escasa tensión. Incluso las nuevas obligaciones que planteó la reunificación de 1990 supusieron poca carga.8 A posteriori cabría sostener que el LDA fue innecesariamente generoso. Para la cuestión griega resulta más pertinente saber por qué los acreedores de Alemania aceptaron este acuerdo en 1953. Aquí, desafortunadamente para los griegos de hoy, los motivos que impulsaron el acuerdo de 1953 están casi por completo ausentes en la actualidad.
Tras algunas propuestas iniciales en sentido contrario, las tres potencias ocupantes occidentales acordaron la necesidad de una Alemania fuerte y próspera. Esta decisión reflejaba, en parte, la importancia histórica de la economía alemana para la economía europea e incluso mundial. La tensión con la Unión Soviética derivó en la Guerra Fría, lo que llevó a los estrategas occidentales a preocuparse más por anclar a Alemania en las estructuras políticas y militares occidentales que por las deudas impagadas. En las primeras fases de las conversaciones de Londres, el gobierno estadounidense accedió a reducir su reclamación de reembolso de los créditos de posguerra de 3.200 millones de dólares a 1.200 millones de dólares. Esta quita equivalía a aproximadamente una cuarta parte de la deuda externa total alemana. Estados Unidos condicionó esta reducción a una solución satisfactoria de las cuestiones de la deuda de preguerra (un aspecto que Abs interpretó como una amenaza tanto para Alemania como para los demás acreedores). El Reino Unido y Francia accedieron a reducciones menores de deudas también mucho menores.9 Muchos de los países representados en el acuerdo, sobre todo el Reino Unido, Francia e incluso Grecia, recibían en aquel momento una ayuda considerable de Estados Unidos y tenían buenas razones para cooperar con este país. Para el gobierno estadounidense, las cantidades debatidas en Londres eran modestas: en 1953, Estados Unidos gastó 50.400 millones de dólares solo en defensa.10 Esta cifra incluye el coste corriente de la guerra de Corea (que solo terminó en julio de 1953), así como el importante aparato militar establecido en otros lugares. Dadas estas otras obligaciones, 2.000 millones de dólares era una suma pequeña para consolidar el papel de Alemania como pieza clave de la alianza occidental.
Motivaciones
Hoy, Grecia señala comprensiblemente el LDA como precedente de la reducción de deuda que busca, pero la posición griega actual tiene poco en común con la de Alemania a finales de los años cuarenta. Grecia nunca ha sido central para la economía europea, ni es crítica para una alianza dirigida por una hegemonía acaudalada. Existen otras diferencias importantes. Quienes se oponen a la condonación de la deuda griega temen el riesgo moral: si los griegos quedan libres de la carga, ¿por qué deberían pagar los portugueses? En 1953 apenas existía esa preocupación. Alemania no fue el único gobierno que había incumplido sus obligaciones de servicio de la deuda, pero fue el único que se encontraba en posición de esperar ayuda en virtud de su importancia. La identidad de los tenedores de bonos plantea otro problema actual. Gran parte de la deuda griega está hoy en manos de gobiernos europeos o del BCE. Estos gobiernos tienen sus propios desafíos fiscales, y sus contribuyentes no están en absoluto dispuestos a proporcionar subsidios fiscales para mantener una unión monetaria. El intenso interés de la prensa implica que cualquier oferta (o acuerdo final) será ampliamente difundida, casi de inmediato, y tendrá repercusiones políticas en Atenas, Berlín y otros lugares. La Conferencia de Londres, en cambio, atrajo solo una atención mediática modesta, y las decisiones alcanzadas fueron tan complejas que pocas personas ajenas a una pequeña comunidad financiera podían entender realmente lo acordado. ¿Cuántos ciudadanos corrientes entienden las cláusulas oro? Algunos políticos estadounidenses se opusieron a la oferta de Estados Unidos en Londres en los años cincuenta, pero sus preocupaciones fueron desestimadas. Para un gobierno y una población acostumbrados a gastar sumas enormes en defensa y funciones afines, la contribución estadounidense a las negociaciones de Londres era insignificante.
El Acuerdo de Deuda de Londres sí encierra una lección importante para la crisis actual. Los negociadores de Londres representaban a países que acababan de enterrar a miles, incluso millones, de sus ciudadanos a causa de una brutal guerra que el país deudor había infligido a otros. Sin embargo, la base de la negociación fue un pragmatismo notable. Algunos acreedores privados estaban efectivamente furiosos por el trato recibido. El Bundestag alemán se negó inicialmente a ratificar el acuerdo, pensando que concedía demasiado crédito a la potencia ocupante francesa, considerada poco colaboradora. Y algunos relatos reflejan resentimiento hacia el enfoque estadounidense, que cabría calificar con razón de intimidación a golpe de talonario. Pero las negociaciones carecieron de la moralización y de las apelaciones a mitos nacionalistas o agravios históricos que caracterizan los debates sobre la crisis actual. Los políticos griegos han intentado restregar a Alemania su historia de la Segunda Guerra Mundial, mientras que algunos políticos alemanes no ocultan su desprecio por la clase política griega. El Acuerdo de Deuda de Londres, en cambio, surgió porque los principales participantes coincidieron en que una solución al problema de la deuda redundaba en el mejor interés del pueblo alemán, de los acreedores de Alemania y de sus aliados europeos y norteamericanos. Un pragmatismo similar podría conducir hoy a una solución razonable para los problemas de Grecia.
Referencias
Abs, Hermann J (1991) Entscheidungen 1949-1953: Die entstehung des Londoner Schuldenabkommens, Mainz-München: von Haese und Kohler.
Buchheim, C (1990) Die wiedereingliederung Westdeutschlands in die weltwirtschaft 1945-1958, Múnich: Oldenburg
Chrysoloras, N (2014) «Tsipras saca a relucir la culpa alemana en su impulso a la quita de deuda», Bloomberg Business, 2 de diciembre.
Deutsche Bundesbank (2004) «50 Jahre Deutsche Mark. Monetäre Statistiken von 1948 bis 1997» GESIS Datenarchiv, Köln. ZA8186.
Glasemann, H-G (1990) «Die Schattenquoten aus dem Londoner schuldenabkommen», Die Bank90(6): 347-353.
Glasemann, H-G (1993) «Vierzig jahre Londoner Schuldenabkommen», Die Bank 93(8): 491-496.
Guinnane, T W (2015) «Financial vergangenheitsbewältigung: the 1953 London Debt Agreement», Yale University Economic Growth Center, documento de trabajo núm. 880, SSRN núm. 493802. La versión original de este trabajo se publicó en SSRN en enero de 2004.
Hunt, J (2008) «The economics of German reunification», The New Palgrave Dictionary of Economics, S. Durlaf y L. Blume (eds.), Palgrave Macmillan.
Porter, E (2015) «Germans forget postwar history lesson debt relief in Greece crisis», The New York Times, 7 de julio.
Rombeck-Jaschinski, U (2005) Das Londoner Schuldenabkommen: Die regelung der Deutschen auslandsschulden nach dem Zweiten Weltkrieg, Múnich: Oldenburg.
Schuker, S A (1988) American «reparations» to Germany, 1919-1933: Implications for the Third-World debt crisis, Princeton NJ: International Finance Section, Department of Economics, Princeton University.
Stern (2010) «Deutschland hat keine Kriegsschulden mehr», Stern, 3 de octubre.
Notas al pie
1 Las referencias al LDA son demasiado numerosas para enumerarlas; véase, por ejemplo, Porter (2015). Para Tsipras y el LDA, véase Chrysoloras (2014).
2 En 1933, Estados Unidos devaluó el dólar de 1/20 a 1/35 de onza de oro. Las cláusulas oro en los contratos nacionales estadounidenses fueron anuladas en 1934. La lira italiana, por poner un ejemplo extremo, se depreció un 97 % entre 1930 y 1953; si el LDA hubiera renunciado a las cláusulas oro en préstamos denominados en liras sin algo parecido a la «cláusula dólar», esas obligaciones habrían sido casi carentes de valor en 1953. El acuerdo establece un tratamiento similar para los préstamos denominados en francos suizos. El índice de precios al consumo de Estados Unidos aumentó un 56 % entre 1924 y 1953, una indicación aproximada de lo que costó la decisión sobre las cláusulas oro a un inversor estadounidense que poseyera bonos Dawes.
3 Este supuesto resulta, por supuesto, falso. Las estimaciones del coste total de la reunificación alemana llevada a cabo en 1990 ascienden a billones de euros, y se prevé que esos costes continúen. Entre 1991-2003, según señala Jennifer Hunt, Alemania destinó anualmente entre el 4 y el 5 % de su PIB a la antigua Alemania Oriental (Hunt 2008).
4 El Acuerdo de Deuda de Londres no ha recibido tanta atención de los historiadores económicos como cabría esperar. Buchheim (1990) sigue siendo el tratamiento más completo. Rombeck-Jaschinski (2005) subraya las maniobras diplomáticas que condujeron al acuerdo y es menos preciso en cuanto a sus implicaciones financieras. Guinnane (2015), que aparecerá en una versión revisada y ampliada (en inglés) en Bankhistorisches Archiv, aporta más detalles y referencias. Buena parte de la historia que aquí se narra puede seguirse a partir del propio acuerdo, disponible en inglés en el documento Cmd. 8781 de la Cámara de los Comunes. La conferencia que negoció las deudas privadas resumió su acuerdo en Cmd. 8653. Los acuerdos preliminares intergubernamentales que llevaron a las negociaciones se recogen en Cmd. 7667 y Cmd. 8252
5 Por ejemplo, véase Stern (2010).
6 Así se titula un estudio detallado del periodo de entreguerras: American «Reparations» to Germany (Schuker 1988). Aunque no forma parte del propio LDA, Alemania aceptó otro conjunto de pagos en 1952 que forma parte de un relato completo del periodo. Konrad Adenauer, el primer canciller de la posguerra, reconoció que, a la luz de lo que los nazis habían hecho al pueblo judío, la República Federal debía un apoyo financiero considerable tanto al nuevo Estado de Israel como a los judíos individuales y a sus supervivientes (estos últimos representados por la Conference on Jewish Material Claims Against Germany). Alemania accedió a pagar 1.000 millones de dólares a Israel y otros 500 millones de dólares a la Conferencia.
7 El PIB de Alemania Occidental, medido a precios de 1991, más que se duplicó entre 1950 y 1960 (Deutsche Bundesbank 2004).
8 La autoridad alemana de la deuda había comprado a precios muy descontados, en los años sesenta y setenta, muchos de los warrants de las «partes en la sombra» (Schattenquoten) que se emitirían en la reunificación; Glasemann (1990, p. 353) señala que a principios de los años setenta se negociaban a alrededor del 8 % de su valor nominal.
9 El Reino Unido redujo sus reclamaciones de posguerra en 51 millones de libras (unos 143 millones de dólares); Francia, en unos 4 millones de dólares. El Reino Unido y Francia renunciaron a los intereses sobre el saldo impagado, mientras que Estados Unidos no lo hizo, por lo que las cantidades no son estrictamente comparables.
10 Tomado de Historical Statistics of the United States, serie Y-1953.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial suscriba las opiniones expresadas.
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Autor: Timothy W. Guinnane es catedrático Philipp Golden Bartlett de Historia Económica en el Departamento de Economía de la Universidad de Yale.
Imagen: Una bandera nacional alemana se aprecia sobre el edificio del Reichstag, sede de la cámara baja del Parlamento alemán, el Bundestag, en Berlín, el 2 de noviembre de 2014. REUTERS/Fabrizio Bensch
