La palabra «apertura» tiene dos connotaciones relacionadas, pero distintas. Puede significar que algo no está sujeto a restricciones, es accesible y posiblemente vulnerable; o puede significar que algo, como una persona o institución, es transparente, en lugar de reservado.
El primer significado suele aplicarse al comercio, la inversión y la tecnología (aunque la mayoría de las definiciones no equiparan la oportunidad con la vulnerabilidad), que siempre han impulsado cambios estructurales en la economía, especialmente en lo que respecta al empleo. El cambio estructural puede ser beneficioso y disruptivo al mismo tiempo. Desde hace mucho, los responsables de formular políticas deben encontrar un equilibrio entre el principio abstracto de la apertura y las medidas concretas para limitar los peores efectos del cambio.
Afortunadamente, la investigación académica y la perspectiva histórica pueden ayudar a los responsables de formular políticas a responder a este desafío con criterio. Pensemos en la experiencia de los pequeños países desarrollados del norte de Europa, que tienden a ser abiertos, y con razón: si no lo fueran, tendrían que diversificar en exceso los sectores comerciables de sus economías para satisfacer la demanda interna. Eso impondría costos elevados, porque el reducido tamaño del mercado interno les impediría lograr economías de escala en tecnología, desarrollo de productos y manufactura.
Pero la apertura de estos países ha aumentado la importancia económica y política de invertir en capital humano y contar con una sólida red de protección social. Las políticas de seguridad social son doblemente importantes para las economías pequeñas y especializadas, porque un impacto externo en un sector comerciable puede afectar a toda la economía.
No siempre fue así. Economías pequeñas y medianas como Canadá, Australia y Nueva Zelanda solían aplicar políticas proteccionistas que diversificaban en exceso sus sectores comerciables. Pero, con el aumento del comercio internacional y la especialización, el costo de los bienes producidos en el país —como los automóviles— en relación con los importados se volvió demasiado alto para los consumidores. En las décadas de 1980 y 1990, estos tres países empezaron a abrirse y atravesaron difíciles transiciones estructurales que, aun así, elevaron la productividad y aportaron beneficios generalizados a ciudadanos y consumidores.
Aun así, encontrar el equilibrio adecuado nunca es fácil. Canadá, Australia y Nueva Zelanda son países ricos en recursos, susceptibles a la «enfermedad holandesa»: cuando un sector sólido e intensivo en capital perjudica a otros sectores al elevar el valor de la moneda. Esto ha suscitado una preocupación constante por la subdiversificación, que los haría vulnerables a la volatilidad de los mercados mundiales de materias primas y plantearía desafíos para el empleo.
Solemos asociar los ajustes estructurales con el comercio y la inversión internacionales. Pero la actividad industrial cambia continuamente dentro de los países y genera desafíos locales y regionales. Por ejemplo, la producción textil estadounidense, que antes se concentraba en gran medida en Nueva Inglaterra, se trasladó principalmente al sur (antes de reubicarse en Asia y otros lugares de menor costo).
En 1954, el entonces senador John F. Kennedy escribió un extenso y fascinante artículo en The Atlantic en el que atribuyó ese desplazamiento indeseable en Nueva Inglaterra a las subvenciones fiscales de los estados del sur. Según argumentó, esas prácticas propiciarían niveles ineficientemente altos de movilidad industrial, porque las empresas buscarían ganancias donde pudieran, independientemente del impacto en las comunidades. Para impedir esta carrera a la baja, Kennedy no pidió libre comercio, sino regulaciones que hicieran el comercio más justo y eficiente.
En efecto, los cambios estructurales son necesarios para mejorar la eficiencia dinámica. También hacen falta políticas que garanticen que las inversiones y las actividades económicas se basen en ventajas comparativas reales y no en estructuras de incentivos transitorias de «empobrecer al vecino». Esto es particularmente importante durante períodos de rápido cambio estructural. Como los ajustes por el lado de la oferta son lentos, dolorosos y costosos, no deberían hacerse innecesariamente.
Pero, al igual que las economías cerradas que se pierden por completo los beneficios del comercio, las economías abiertas con obstáculos institucionales o políticos importantes al cambio estructural tendrán un desempeño inferior. Esto explica por qué hoy muchas economías abiertas no logran adaptarse a las nuevas tecnologías y pautas comerciales. Con demasiada frecuencia, los responsables de formular políticas quieren impedir cualquier cambio. Pero, aunque bloquearlo puede proteger durante un tiempo las industrias y los empleos existentes, hacerlo desalienta considerablemente la inversión y, a la larga, perjudica el crecimiento y el empleo.
La estructura económica y de seguridad social de un país también puede obstaculizar el cambio. Como señala el exministro de Finanzas de Grecia Yanis Varoufakis, la promesa de un dividendo de crecimiento a largo plazo derivado de la reforma estructural no basta para disipar la preocupación de la gente por el futuro inmediato o cercano, especialmente en una economía semiestancada. Si se reemplaza algo por nada, cabe esperar una considerable resistencia política y social.
Si las reformas estructurales no van acompañadas de reformas de la seguridad social, probablemente fracasarán. El programa de reformas «Agenda 2010», iniciado en 2003 por el entonces canciller alemán Gerhard Schröder, es un buen ejemplo de este enfoque con varios componentes; pero resultó políticamente arriesgado para Schröder, que no fue reelegido en 2005.
También importa el orden en que se aplican las reformas. Por ejemplo, los trabajadores en activo estarán mucho más preocupados por las reformas de la seguridad social en una economía de bajo rendimiento que en una economía en auge. La resistencia política a las reformas estructurales —especialmente por parte de los trabajadores en activo de mayor edad— será más fuerte en una economía con baja producción y alto desempleo, porque en esas condiciones es peor perder el empleo.
Como regla general, un gobierno no debería introducir reformas estructurales hasta haber puesto primero en marcha la economía mediante políticas fiscales y orientadas a la inversión. Seguir este orden reducirá la resistencia política al cambio. Casualmente, Europa está experimentando actualmente un repunte del crecimiento modesto pero significativo. Pero nadie sabe si los responsables de formular políticas aprovecharán esta oportunidad para impulsar las reformas necesarias.
Una última lección que conviene tener presente es que el cambio estructural no es solo un efecto secundario desafortunado del crecimiento y de la creación de nuevos empleos y sectores, sino una parte integral de esos procesos.
Esto se ve claramente en los países en desarrollo que han tenido éxito, donde las fórmulas para crecer incluyen apertura, sectores modernos, comercio, altos niveles de inversión y una base de capital humano en expansión. Estos países no están exentos de cambios estructurales ni de desafíos distributivos. Pero sus transiciones son más rápidas y menos dolorosas porque las inversiones se extienden ampliamente por sus sectores público y privado, y abarcan activos tangibles e intangibles.
A este respecto, las economías desarrolladas no son tan distintas. Un aumento significativo de la inversión en todos los ámbitos quizá no resuelva todos sus problemas distributivos y de ajuste. Pero sin duda ayudaría a estimular el crecimiento y a reducir las fricciones económicas y políticas en sus adaptaciones estructurales.
