En 2013, Detroit se convirtió en la ciudad más grande de la historia de Estados Unidos en declararse en quiebra, lo que atrajo una nueva atención al papel que desempeñan las distintas partes interesadas cuando un municipio no puede hacer frente a sus deudas.
En un nuevo documento de trabajo, «The Legislative Structure of Municipal Bankruptcy», Vincent Buccola, profesor de Estudios Jurídicos y Ética Empresarial de Wharton, se centra en los derechos que tienen más probabilidades de prevalecer en estos casos y señala que, a diferencia de las declaraciones de quiebra de empresas o consumidores, la quiebra municipal conforme al Capítulo 9 «está plagada de incertidumbre sustantiva». Buccola habló de sus hallazgos —y recalcó la importancia de introducir cierto grado de previsibilidad en el sistema— durante una entrevista reciente en el programa Knowledge@Wharton de Wharton Business Radio, en el canal 111 de SiriusXM.
A continuación se presenta una transcripción editada de la conversación.
Knowledge@Wharton: Empecemos por la quiebra municipal. Explique un poco en qué profundizó en el documento que preparó.
Buccola: Lo que exploro en el documento surge, en realidad, de dos enigmas que observamos al analizar el panorama de la quiebra municipal. Uno es que no parece haber habido muchas quiebras municipales, y resulta un poco enigmático por qué. El segundo enigma que hay que explicar es por qué, en algunos de los planes que estamos viendo —como lo que ocurre ahora en San Bernardino, California, y lo que ocurrió en Detroit y ocurre en Stockton, California—, hay acreedores que formalmente tienen los mismos derechos al pago de sus deudas —normalmente, los tenedores de bonos y los pensionistas—, pero que, de hecho, reciben un trato muy distinto en esos planes.
Así pues, el documento intenta abordar esos dos enigmas proponiendo una teoría sobre lo que ocurre en el Capítulo 9, el capítulo de la Ley Federal de Quiebras que regula la quiebra municipal.
Knowledge@Wharton: Acabamos de leer sobre el caso de San Bernardino, donde los pensionistas reciben el 100 % y los tenedores de bonos reciben un centavo por dólar en este momento. Debería ser un terreno de juego nivelado, pero no lo es. ¿Cómo ocurre eso?
Buccola: Formalmente, según la legislación vigente, los titulares de pensiones y los empleados que tendrán derechos de pensión en el futuro tienen la misma prioridad que los tenedores de bonos; es decir, al menos conforme a la ley formal, deberían compartir las pérdidas. Si se van a menoscabar sus derechos frente al gobierno municipal, deberían menoscabarse por igual. Ese suele ser el caso. Lo interesante es que, en una quiebra empresarial conforme al Capítulo 11, los distintos acreedores con igual prioridad sí reciben pagos aproximadamente iguales. Esa ha sido la práctica durante mucho tiempo.
La pregunta que hay que responder es por qué eso no parece ocurrir en la quiebra municipal. En el documento sostengo que hay, en realidad, dos características muy distintas entre el Capítulo 11, el código de quiebras empresariales, y el Capítulo 9.
La primera tiene que ver con el carácter fijo de las prioridades y de los derechos sobre los activos. En una quiebra empresarial, todos los activos de la sociedad están disponibles para distribuirse entre los acreedores, y todos pueden identificar de antemano cuáles son esos activos. Además, las prioridades están bastante estructuradas. Quienes tienen la prioridad más alta reciben pagos hasta quedar satisfechos. Luego cobran quienes están en el siguiente nivel, hasta quedar satisfechos, y así sucesivamente, hasta que llega un punto en que no hay dinero suficiente para todos. En ese momento, quienes se encuentran en ese nivel de prioridad se reparten los fondos aproximadamente por igual.
«La pregunta es hasta qué punto, si acaso, pueden los acreedores obligar a subir los impuestos, lo que sería una forma de liquidar el valor de esa potestad tributaria»
En cambio, en una quiebra municipal no hay un conjunto fijo de activos de la misma manera.
Knowledge@Wharton: No pueden quedarse con eso. Es un gobierno municipal.
Buccola: Sí. ¿Se van a quedar con las carreteras? ¿Se van a quedar con el ayuntamiento? Normalmente, el verdadero activo de un gobierno municipal es la potestad de cobrar impuestos a sus residentes. Twitter
La pregunta es hasta qué punto, si acaso, pueden los acreedores obligar a subir los impuestos, lo que sería una forma de liquidar el valor de esa potestad tributaria. Y la respuesta es que, en realidad, no lo sabemos.
La segunda característica, que quizá sea aún más interesante e incluso más importante, tiene que ver con el carácter obligatorio de estas distintas disposiciones sobre quiebras. En el ámbito empresarial, cuando una empresa no puede pagar sus deudas o empieza a tener dificultades para hacerlo, se la puede obligar a declararse en quiebra, quiera o no. Y los acreedores no pueden quedarse al margen. También tienen que incorporarse al proceso de quiebra. Si retiran dinero antes, se recuperará mediante lo que se conoce como la normativa sobre preferencias. Así que se obliga a todos a participar en el proceso de quiebra y no existe una posibilidad real de excluirse.
En el ámbito municipal, en cambio, no se puede obligar a la ciudad a declararse en quiebra municipal. Tiene que optar por hacerlo. Aún más interesante es que hay varios actores que pueden impedir que la ciudad lo haga: la legislatura estatal, a menudo el gobernador y la propia estructura del gobierno municipal. Y en el documento sostengo que, a veces, también el juez de quiebras.
Así pues, hay actores con poder de veto que pueden impedir que se produzca la quiebra, incluso si eso fuera beneficioso para el grupo en su conjunto. En el ámbito empresarial, ninguna persona puede optar por quedarse fuera del juego, por llamarlo así. Estas son diferencias fundamentales que determinan muchos resultados distintos en ambos contextos, aunque la estructura formal de la ley parezca bastante similar.
Knowledge@Wharton: En San Bernardino, California, el concejo municipal votó a favor de un plan de salida que había elaborado y que establecía que los pensionistas recibirían el 100 % de sus fondos y los tenedores de bonos recibirían el 1 % de sus tenencias. Al oír eso surgen muchas preguntas sobre por qué está ocurriendo y quizá sobre por qué los tenedores de bonos no reciben la parte que les corresponde.
Buccola: Sí, creo que tiene razón. Lo que esto pone de relieve, como cuestión fundacional o estructural importante, es la incertidumbre sobre cómo funciona la quiebra. Tiene razón al señalar que, en San Bernardino, los pensionistas reciben 100 centavos por dólar, frente a un centavo por dólar para los tenedores de bonos. Pero, en una quiebra que tuvo lugar hace unos años en Rhode Island, en una localidad llamada Central Falls, ocurrió algo muy distinto. Después de que la ciudad no pudiera pagar, se impuso un gravamen sobre los derechos de los tenedores de bonos. Estos recibieron 100 centavos por dólar, mientras que los empleados y residentes de la ciudad fueron los perjudicados.
En cierto sentido, lo que queremos del sistema es cierto grado de previsibilidad que permita a empleados, prestamistas y residentes planificar eficazmente.
«Hay actores con poder de veto que pueden impedir que se produzca la quiebra, incluso si eso fuera beneficioso para el grupo en su conjunto».
Knowledge@Wharton: ¿Qué necesidad hay, entonces, de intentar que las decisiones sean más uniformes en el ámbito municipal en todo Estados Unidos?
Buccola: En mi opinión, esto probablemente exigiría algún tipo de cambio legislativo, probablemente a nivel federal, probablemente en el código federal de quiebras. La manera de hacerlo consiste, básicamente, en establecer una estructura de prioridades más explícita. Francamente, la ley —sin entrar en demasiados detalles— es sencillamente algo imprecisa respecto a quién tiene qué derechos sobre cuáles activos y en qué medida.
Creo que probablemente el mejor paso sería expresarlo de forma más explícita. Así, todos podrían ajustar su comportamiento en adelante y planificar. Si la respuesta va a ser que los tenedores de bonos siempre quedan por detrás de los empleados, esa regla está bien, pero sería bueno que la gente lo supiera para que los tenedores de bonos puedan tenerlo en cuenta al fijar los tipos de interés que cobran.
Knowledge@Wharton: ¿Cómo se desarrolló la quiebra de Detroit en este espectro?
Buccola: Allí hubo varias clases distintas. En promedio —y no tengo las cifras delante—, las reclamaciones de pensiones acabaron recibiendo alrededor de 80 centavos por dólar, dependiendo de la categoría. Varios acreedores recibieron entre, creo, un promedio de unos 20 y 25 centavos por dólar. Aunque ahora mismo no tengo esas cifras delante.
Knowledge@Wharton: En algunos aspectos, entonces, habla de una situación en la que podría darse un caso como el de San Bernardino, donde los acreedores no tienen mucho recurso una vez tomada la decisión, y, del mismo modo, un caso como el de Rhode Island, donde los pensionistas no tienen mucho recurso.
Buccola: Exactamente. Necesitamos un conjunto de prioridades más estructurado, que quizá incluya algunas reglas sobre hasta dónde puede exigirse la potestad tributaria de los municipios… Creo que la otra cuestión muy importante es quién puede impedir que se produzca la quiebra. En el sistema actual, mientras un grupo de partes interesadas, una coalición —ya sean los tenedores de bonos, los pensionistas u otros—, tenga aliados suficientemente poderosos en el gobierno municipal, en el estatal o, a veces, en la oficina del gobernador —depende del estado—, puede impedir que se produzca la quiebra vetando la posibilidad de que la ciudad se acoja a ella desde el principio. Creo que eso es igual de importante, porque ahora mismo hay disputas, en esencia, en dos frentes: por un lado, si puede avanzar siquiera un plan de ajuste y, por otro, cuáles serán las condiciones de ese ajuste si efectivamente avanza. Eso dependerá de quién tenga amigos en la residencia del gobernador en ese momento, y esa no es una manera buena ni estable de gestionar un sistema de crédito.
Knowledge@Wharton: Eso obviamente no les caerá bien a los electores de esa zona en particular: el hecho de que, en esencia, se trate de un proceso político.
«Mire, si los demócratas hubieran ganado la gobernación de Michigan en las últimas elecciones, Detroit no se habría declarado en quiebra».
Buccola: Mire, si los demócratas hubieran ganado la gobernación de Michigan en las últimas elecciones, Detroit no se habría declarado en quiebra. Creo que puede afirmarse con bastante seguridad. Obviamente, no tengo acceso a información interna, pero esa parece ser, sin duda, la estructura de lo que ocurrió allí.
Knowledge@Wharton: En cuanto a la quiebra municipal, mencionó que la reforma tendría que producirse realmente a nivel federal. ¿Es siquiera realista pensar que podríamos ver un cambio así a corto plazo?
Buccola: Creo que, como suele ocurrir, son los momentos de crisis los que tienden a impulsar la legislación. El representante John Conyers, de Michigan, presentó una enmienda al código de quiebras que finalmente no se aprobó, pero lo hizo en relación con lo que estaba viendo ocurrir en Detroit antes de que se produjera la quiebra. Mi objetivo es exponer algunos principios sobre lo que, a mi juicio, sería una forma eficaz de cambiar la ley si el Congreso llega a hacerlo alguna vez. Obviamente, ahora mismo no vemos mucha actividad legislativa en este ámbito.
Knowledge@Wharton: Al parecer, cinco municipios de Illinois se enfrentan ahora mismo al Capítulo 9. Detroit acaba de pasar por esto. Diría que nos acercamos un poco más a un momento de crisis, aunque nunca se puede saber cuándo surgirán estos incidentes.
Buccola: Es difícil, porque mucho depende de la macroeconomía. Si las inversiones que poseen el estado de Illinois, Chicago y el condado de Cook empiezan a rendir muy bien, de repente parecerá que no estamos realmente en una crisis. Siempre es difícil predecirlo cuando se observan problemas presupuestarios a largo plazo.
El problema en Illinois no se limita a los municipios. El propio gobierno estatal está en una situación caótica. En algunos estados con municipios en dificultades, puede que el gobierno estatal ayude a rescatarlos o a aliviar parte de la presión asumiendo algunos de los servicios… que habría prestado el municipio. En Illinois ni siquiera está claro que eso pueda ocurrir.
Republicado con permiso de Knowledge@Wharton (http://knowledge.wharton.upenn.edu), la revista en línea de investigación y análisis empresarial de la Wharton School de la University of Pennsylvania. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Vincent Buccola es profesor adjunto de Estudios Jurídicos y Ética Empresarial en Wharton.
Imagen: En esta ilustración fotográfica tomada el 16 de noviembre de 2014, unos billetes de un dólar estadounidense vuelan cerca de Sevilla, capital de Andalucía. REUTERS/Marcelo Del Pozo.
