La licitación transparente y competitiva es una forma sólida de que el sector público adquiera bienes y servicios. También es el procedimiento habitual para las asociaciones público-privadas (APP). Además de reducir las oportunidades de corrupción, este enfoque suele procurar la mejor relación calidad-precio y se percibe como justo por todas las partes interesadas. Cuando las sumas involucradas son elevadas, por ejemplo, en grandes proyectos de infraestructura, la transparencia en la contratación pública cobra aún más importancia. Como era de esperar, la licitación competitiva se considera una buena práctica en la mayoría de los países, no solo en el sector público, sino también en empresas e instituciones como el Grupo Banco Mundial.
Este sistema funciona bien cuando un gobierno sabe exactamente qué bienes y servicios se necesitan para el desarrollo de infraestructura que mejor responda al interés público. Sin embargo, en muchos países en desarrollo, los gobiernos quizá no tengan la capacidad ni los recursos necesarios para definir el alcance del proyecto o preparar la documentación de licitación. Estas situaciones suelen dar lugar a un desarrollo de infraestructura inadecuado. A veces, el sector privado aprovecha estas oportunidades para presentar proactivamente propuestas de proyectos de infraestructura por iniciativa propia, sin esperar a que el gobierno convoque una licitación.
Cuando el sector privado presenta este tipo de propuestas, se denominan Propuestas no solicitadas, o PNS. Las PNS constituyen una excepción al enfoque habitual iniciado por el gobierno y permiten que una empresa privada ponga en marcha el proceso. Una entidad del sector privado («proponente de una PNS») se dirige al gobierno con una propuesta para desarrollar un proyecto de infraestructura. Por lo general, dicho proyecto quizá no se haya incluido en el presupuesto ni en las políticas gubernamentales, y es posible que no se hayan definido su propósito ni su necesidad. En algunos casos, una PNS puede no ser más que una mera idea o concepto cuando se presenta al gobierno.
En los países cuyos gobiernos consideran las PNS, la motivación proviene de:
La falta de capacidad financiera o humana para identificar, priorizar, preparar y contratar proyectos;
El deseo de evitar un largo proceso competitivo para ejecutar proyectos con mayor rapidez;
La falta de recursos del gobierno para planificar y financiar el desarrollo de la infraestructura necesaria; y
La oportunidad de aprovechar la innovación y los conocimientos del sector privado para identificar soluciones de proyectos que ofrezcan una buena relación calidad-precio.
Si bien las PNS ofrecen a los gobiernos la oportunidad de desarrollar infraestructura sin recurrir a recursos públicos, también pueden plantear varios desafíos. Además, la experiencia mundial demuestra que los proyectos de PNS distan mucho de cumplir las motivaciones o expectativas de los gobiernos, y que sus resultados han sido dispares. En algunos casos, la falta de transparencia también genera percepciones de corrupción. Por lo tanto, sigue pendiente el desafío de determinar cuál es la mejor manera de responder a estas propuestas.
Si los gobiernos deciden aceptar las PNS, deben considerar varias cuestiones importantes:
¿Cómo pueden los proponentes de PNS participar en licitaciones justas y competitivas para los proyectos que diseñaron?
¿Cómo se puede compensar a los proponentes de PNS por el tiempo y los recursos que dedicaron a elaborar la propuesta?
¿Cómo se garantiza que no se cometa ningún fraude?
Afortunadamente, con políticas sólidas, estas cuestiones son manejables. Los gobiernos pueden considerar las PNS sin comprometer el interés público. ¿Hay una única mejor manera de gestionar las PNS? En pocas palabras: no. Lo que funciona mejor depende de muchos factores, como la legislación vigente, la capacidad del gobierno y las necesidades de infraestructura de cada país. Entonces, ¿cómo proceder?
Un estudio reciente del Servicio de Asesoría para Infraestructura Público-Privada (PPIAF) aborda directamente estas cuestiones. Analiza las tendencias mundiales, examina las principales lecciones aprendidas, ofrece una perspectiva para desarrollar un enfoque nacional respecto de las PNS y describe estrategias para gestionarlas según el grado de madurez y la capacidad del país en cuestión. También presenta una visión general del proceso de desarrollo e implementación de las PNS. Estudios de casos y ejemplos de distintos países ilustran muchos de los puntos planteados.
En futuras publicaciones analizaremos muchos de estos puntos con mayor detalle, y estaremos encantados de responder preguntas o comentarios. Considere suscribirse a la lista de correo sobre APP del Grupo Banco Mundial para recibir más información sobre las PNS, así como enlaces a información y recursos relacionados.
Este artículo apareció originalmente en el blog de desarrollo del sector privado del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: François Bergere es gerente del programa del Servicio de Asesoría para Infraestructura Público-Privada (PPIAF).
Imagen: Personas pasan frente al Banco de Inglaterra en la City de Londres el 16 de enero de 2014. REUTERS/Luke MacGregor.
