En un momento de débil crecimiento económico, países de todo el mundo intentan diseñar y aplicar estrategias para impulsar y sostener la recuperación. La palabra clave es estrategia: para tener éxito, los responsables de formular políticas deben garantizar que las medidas para abrir la economía, impulsar la inversión pública, mejorar la estabilidad macroeconómica y aumentar la dependencia de los mercados y los incentivos para asignar recursos se apliquen en paquetes razonablemente completos. Perseguir solo algunos de estos objetivos produce resultados claramente inferiores.
China ofrece un ejemplo ilustrativo. Antes de que Deng Xiaoping pusiera en marcha la política de «reforma y apertura» en 1978, el país tenía niveles relativamente altos de inversión del sector público. Pero la economía de planificación centralizada carecía de incentivos de mercado y estaba en gran medida cerrada a los principales mercados globales de bienes, inversión y tecnología. Como resultado, los rendimientos de la inversión pública fueron modestos y el desempeño económico de China, mediocre.
La transformación económica de China comenzó con la introducción de incentivos de mercado en el sector agrícola durante la década de 1980. A estas reformas les siguió una apertura gradual a la economía global, proceso que se aceleró a principios de la década de 1990. El crecimiento económico se disparó y los rendimientos de la inversión pública aumentaron vertiginosamente, hasta alcanzar una tasa de crecimiento anual superior al 9 % del PIB poco después de la aplicación de las reformas.
La clave de una estrategia de crecimiento exitosa es garantizar que las políticas se refuercen y potencien mutuamente. Por ejemplo, aumentar los rendimientos de la inversión pública —algo fundamental para cualquier plan de crecimiento— exige políticas y condiciones complementarias en ámbitos que van desde la asignación de recursos hasta el entorno institucional. En términos de eficacia, el paquete de políticas es más que la suma de sus partes.
Por supuesto, la cartera específica de políticas varía según la etapa de desarrollo de un país; las dinámicas del crecimiento en las primeras etapas son claramente distintas de las de los países de ingresos medios y avanzados. Pero el imperativo es el mismo. Así como China, en desarrollo, solo logró un crecimiento rápido cuando se aplicó un paquete integral de políticas, los países avanzados que hoy luchan por restablecer patrones de crecimiento sostenible han comprobado que los paquetes de políticas incompletos producen recuperaciones lentas, un crecimiento inferior a su potencial y una creación de empleo por debajo de ese potencial.
Consideremos el desempeño posterior a la crisis de la Unión Europea y Estados Unidos. Aunque ambos han tenido su cuota de problemas, Estados Unidos está teniendo un desempeño algo mejor (aunque sigue enfrentándose a grandes desafíos para generar empleo de ingresos medios).
La diferencia no radica en que Estados Unidos haya puesto en marcha un gran estímulo fiscal centrado en la inversión del sector público; no se aplicó tal estímulo, aunque muchos economistas, entre ellos yo, creemos que habría generado una recuperación más rápida y un crecimiento más sólido a largo plazo. Tampoco se debe a una mayor eficacia política; pocos dirían que el gobierno estadounidense funciona bien hoy en día, dada la creciente polarización partidista y el profundo desacuerdo sobre cuál debe ser su papel.
La economía estadounidense se ha beneficiado de dos factores: su mayor flexibilidad estructural y dinamismo en comparación con Europa, y el mandato más amplio de la Reserva Federal de Estados Unidos, que ha aplicado una política monetaria mucho más agresiva que el Banco Central Europeo. Aunque los analistas discrepan sobre la importancia relativa de estos dos factores —y, de hecho, es difícil ponderarlos—, puede afirmarse sin riesgo que ambos contribuyeron a facilitar la recuperación estadounidense.
Europa está apostando fuerte por un aumento de la inversión del sector público, mediante una combinación de financiación a nivel de la UE y programas nacionales de inversión, quizá complementada con una modificación de las reglas fiscales de la UE. Dado que la insuficiente inversión del sector público es una causa común del crecimiento por debajo de lo esperado, este es un paso en la dirección correcta.
Pero la inversión pública no basta. Sin reformas estructurales complementarias que fomenten la inversión privada y la innovación —y permitan así que las economías se adapten y compitan en una economía global impulsada por la tecnología—, un programa de inversión pública tendrá un impacto decepcionantemente débil en el crecimiento. En cambio, la inversión pública financiada con deuda generará un estímulo a corto plazo, a costa de la estabilidad fiscal a más largo plazo.
El problema es que las reformas estructurales son notoriamente difíciles de aplicar. Para empezar, encuentran resistencia política por parte de quienes salen perdiendo a corto plazo, incluidas las empresas y los sectores protegidos por las rigideces existentes. Además, para garantizar que esas reformas acaben beneficiando a todos, debe haber una sólida cultura de confianza y determinación para impedir que unos mecanismos más flexibles den lugar a abusos.
Por último, las reformas estructurales necesitan tiempo para surtir efecto. Esto es particularmente cierto en la eurozona, cuyos miembros abandonaron una herramienta crucial para acelerar el proceso —los ajustes del tipo de cambio para tener en cuenta los distintos niveles de productividad de las economías— cuando adoptaron la moneda común.
El presidente del BCE, Mario Draghi, sostuvo recientemente que, dado que las políticas de los distintos países de la UE que frenan el crecimiento tienen efectos externos negativos, quizá no deberían tener un control irrestricto en ciertas áreas de política. Aunque la autoridad de supervisión financiera de los países miembros ya se está limitando mediante la centralización de la regulación bancaria y de los mecanismos de resolución, la sugerencia de Draghi va más allá.
Cabe preguntarse si la propuesta de Draghi es políticamente viable en el contexto de la UE. Incluso si lo fuera, ¿sería necesaria? Todas las economías tienen subdivisiones entre las cuales la productividad económica, el crecimiento y el dinamismo varían considerablemente. De hecho, las diferencias en la calidad de la gobernanza y las políticas parecen persistentes, incluso en economías que en general tienen un desempeño bastante bueno.
Quizá una parte de la respuesta consista en impedir que las subdivisiones —en el caso de la UE, los países miembros— se queden rezagadas en materia de reformas. Pero la centralización también tiene sus propios costos.
Dado el riesgo inherente a apostar por la convergencia de las políticas, la movilidad laboral —que permite que un capital humano sumamente valioso, en especial los jóvenes con buena formación, deje las regiones rezagadas por otras que ofrecen más y mejores oportunidades de empleo— podría resultar una herramienta fundamental para el ajuste.
Tal como está, la movilidad laboral en la UE es imperfecta. Sin embargo, con formación lingüística y la aplicación de algo parecido a la estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo (que pretendía crear una «economía del aprendizaje» innovadora, sustentada en políticas sociales y ambientales inclusivas), la movilidad podría reforzarse.
Pero una movilidad laboral más fluida no es una panacea. Como ocurre con todos los demás elementos de una estrategia de crecimiento, el éxito solo se logra mediante esfuerzos que se refuercen mutuamente. Más vale algo que nada, pero la mitad de los ingredientes no produce la mitad de los resultados esperados.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Michael Spence, premio Nobel de Economía, es profesor de Economía en la Escuela de Negocios Stern de NYU, miembro distinguido visitante del Council on Foreign Relations y miembro sénior de la Hoover Institution de la Universidad de Stanford
Imagen: Un hombre camina junto a edificios en el distrito financiero central de Singapur el 14 de febrero de 2007. REUTERS/Nicky Loh.
