Heather Boushey, directora ejecutiva y economista jefe del Washington Center for Equitable Growth, testifica ante el Comité de Finanzas del Senado de Estados Unidos sobre «La equidad en la fiscalidad».
Quisiera agradecer al presidente Hatch, al miembro de mayor rango Wyden y al resto del Comité que me hayan invitado hoy a comparecer.
Me llamo Heather Boushey y soy directora ejecutiva y economista jefe del Washington Center for Equitable Growth. El centro es un nuevo proyecto dedicado a comprender qué impulsa el crecimiento de nuestra economía, con especial énfasis en entender si la creciente desigualdad económica afecta al crecimiento y la estabilidad económicos, y de qué manera lo hace.
Me honra estar hoy aquí para tratar un tema muy importante: la relación entre equidad y fiscalidad. Durante las últimas décadas, la desigualdad económica ha aumentado en Estados Unidos según diversos indicadores. Los beneficios del crecimiento económico han ido principalmente a parar a los hogares y las personas que ocupan los puestos más altos de las escalas de ingresos y riqueza. Debemos tener presente este hecho al considerar la fiscalidad y la equidad en los próximos años.
De mi testimonio se desprenden tres conclusiones principales:
A medida que ha aumentado la desigualdad, el código tributario no se ha adaptado a este cambio. El código tributario contribuye menos a reducir la desigualdad que a finales de la década de 1970
Los esfuerzos por reducir la desigualdad no entran en conflicto con el crecimiento económico. Diversos estudios muestran que las medidas adoptadas para reducir la desigualdad no obstaculizan significativamente el crecimiento económico
Hay opciones de política pública que pueden hacer más progresivo el código tributario y beneficiar ampliamente a todos
El resto de mi testimonio se centrará en documentar el aumento de la desigualdad, examinar los estudios académicos sobre los efectos de la fiscalidad y plantear algunas ideas sobre el rumbo que debería seguir la política pública.
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El aumento de la desigualdad
En el debate público, se suele hablar de la desigualdad como si fuera un fenómeno único. Incluso el indicador de desigualdad más utilizado, el coeficiente de Gini, la trata como tal. Si el coeficiente aumenta, sabemos que la desigualdad ha aumentado. Pero no sabemos exactamente de qué manera ha aumentado.
En resumen, la historia de las últimas cuatro décadas en materia de desigualdad es la de un rápido aumento de los ingresos y la riqueza de quienes ocupan los puestos más altos, un crecimiento más lento para las clases medias que en periodos anteriores y un estancamiento, cuando no un descenso absoluto, de los ingresos de quienes están en los puestos más bajos de la escala.
Según datos de Thomas Piketty, profesor de la Paris School of Economics, y Emmanuel Saez, economista de la Universidad de California en Berkeley, el ingreso promedio antes de impuestos del 1 % más rico creció un 178 % entre 1979 y 2012. En consonancia, la proporción del ingreso antes de impuestos correspondiente al 1 % más rico aumentó del 8 % al 19 % en el mismo periodo.
Al mismo tiempo, también ha aumentado la desigualdad de la riqueza. Según un estudio de Saez y Gabriel Zucman, profesor de la London School of Economics, la proporción de la riqueza que corresponde al 0,1 % de los hogares más ricos aumentó hasta el 22 % en 2012, frente a aproximadamente el 7 % en 1979. Esto supone que la proporción de la riqueza en manos del 10 % más rico dentro del 1 % más rico se ha triplicado. ¿A qué se debe este aumento? Los ricos ahorran a una tasa mucho mayor que el resto de la población, y el aumento de la desigualdad de ingresos parece estar consolidándose como desigualdad de riqueza, a medida que los ricos ahorran sus ingresos.
Según datos de la Oficina Presupuestaria del Congreso, el ingreso antes de impuestos y transferencias del hogar mediano de Estados Unidos creció a una tasa promedio anual del 0,9 % entre 1979 y 2007, el último año antes de la Gran Recesión. Esa tasa de crecimiento es considerablemente inferior al 4,7 % anual del ingreso promedio del 1 % de los hogares más ricos.
Para quienes están en los estratos más bajos, la reducción de la pobreza durante las últimas décadas se ha debido casi por completo a los programas de impuestos y transferencias. Esto significa que nuestros programas contra la pobreza están reduciendo las dificultades materiales. Otra cuestión es si las han reducido lo suficiente. Sin embargo, estos estudios también suscitan inquietudes sobre el funcionamiento del mercado laboral para quienes están en los estratos más bajos.
Otro cambio que ha contribuido a la desigualdad ha sido el desplazamiento de los ingresos laborales (salarios) hacia el capital (ingresos empresariales y ganancias de capital). Este cambio importa para la desigualdad porque la distribución de los ingresos del capital es mucho más desigual que la de los ingresos laborales. Los hogares de los estratos bajos y medios de la escala de ingresos dependen mucho más del trabajo que del capital como fuente de ingresos. Además, los ingresos del capital están mucho más concentrados en los estratos más altos de la escala de ingresos.
A medida que se producían estos cambios en la desigualdad, el sistema tributario federal contribuía menos a reducirla, aunque sigue siendo progresivo. Basta con echar un vistazo a la Figura 1 para ver cuánto ha disminuido el tipo impositivo marginal máximo sobre los ingresos laborales desde principios de la década de 1980.
Figura 1
Sin embargo, a medida que ha bajado el tipo máximo, los datos no muestran la mejora del desempeño económico que cabría esperar según la opinión convencional. La Figura 2 no muestra una relación discernible entre el crecimiento del empleo y el nivel del tipo impositivo marginal máximo. Si los recortes de impuestos generaran un mayor crecimiento del empleo, se observaría un patrón discernible en los años comprendidos entre 1948 y 2014, representados por puntos verdes en la Figura 2. No hay ningún patrón.
Figura 2
La falta de una relación evidente no se limita al crecimiento del empleo. La Figura 3 muestra que no existe una correlación clara entre el crecimiento de la productividad laboral, una de las principales fuentes del crecimiento económico a largo plazo, y el tipo impositivo marginal máximo.
Figura 3
En un informe de 2012 del Servicio de Investigación del Congreso, Thomas Hungerford ofrece un análisis más exhaustivo de la relación entre los tipos impositivos y el crecimiento macroeconómico.
Es cierto que, según algunos indicadores, el impuesto federal sobre la renta se ha vuelto ligeramente más progresivo. Pero una mayor parte de la recaudación tributaria proviene de los impuestos sobre las nóminas, que se han vuelto menos progresivos. Y quienes se encuentran en los estratos más altos de la distribución pagan una gran proporción de los impuestos federales sobre la renta. Según datos de la Oficina Presupuestaria del Congreso, el 1 % de las personas con mayores ingresos representaba el 14,2 % de las obligaciones tributarias federales en 1979. Para 2011, esa proporción había aumentado al 24 %.
Sin embargo, en ese mismo periodo, la proporción del ingreso antes de impuestos correspondiente al 1 % más rico aumentó del 8,9 % al 14,6 %. Así que, si la progresividad se mide por la distribución de los impuestos pagados, ha aumentado. Pero esa medida no tiene en cuenta la creciente desigualdad en la distribución de los ingresos. Como resultado, el aumento de la desigualdad mientras el sistema tributario hace menos por reducirla (como señala un informe de la Oficina Presupuestaria del Congreso) ha hecho que la desigualdad de los ingresos después de impuestos aumente más que la desigualdad de los ingresos antes de impuestos.
¿Por qué debería preocuparnos el aumento de la desigualdad? En los estudios económicos está surgiendo un consenso: los altos niveles de desigualdad pueden amenazar el crecimiento económico. Mi colega Carter C. Price y yo examinamos los estudios sobre la relación entre desigualdad y crecimiento, y encontramos indicios de una relación negativa. A medida que aumenta la desigualdad, el crecimiento económico tiende a disminuir. Un estudio reciente de investigadores del Fondo Monetario Internacional concluye, además, que la redistribución no necesariamente perjudica el crecimiento. No está claro cuál es la razón exacta de esta aparente relación, y mi organización se fundó para ayudar a comprenderla mejor. Pero, tal como están las cosas, las pruebas justifican tomar muy en serio los efectos negativos de la desigualdad.
Estudios académicos sobre fiscalidad
Ante el aumento de la desigualdad, ¿qué puede hacer la política fiscal al respecto? Una posible preocupación sobre la fiscalidad es que, en un esfuerzo por reducir la desigualdad, podría reducir el crecimiento económico y causar más problemas de los que ya existen. Un aumento de los impuestos sobre el trabajo podría llevar a algunas personas a trabajar menos, o un aumento de los impuestos sobre el capital podría reducir el ahorro; ambos son importantes para el crecimiento económico.
Estas suposiciones están muy extendidas entre quienes formulan políticas y quienes comentan la economía. Y, hasta cierto punto, son ciertas. Pero el nivel de tributación al que surgirían estos problemas es mucho más alto de lo que suele suponerse.
En materia de impuestos sobre la renta, nuevos estudios muestran que los impuestos sobre los ingresos laborales de quienes están en los estratos más altos de ingresos no tienen efectos adversos sobre el crecimiento económico. Un estudio del premio Nobel Peter Diamond y del economista de la Universidad de California en Berkeley Emmanuel Saez examinó los estudios sobre los impuestos sobre la renta y concluye que la investigación respalda ampliamente la tributación progresiva.
En cuanto específicamente a los tipos máximos, otro estudio de Saez, Thomas Piketty y Stefanie Stantcheva, de la Universidad de Harvard, analiza las fuerzas subyacentes que determinan cuál podría ser el nivel óptimo de tributación. Tras tener en cuenta diversos factores, los tres economistas concluyen que el tipo marginal máximo podría llegar al 83 % sin afectar al crecimiento económico. No tomaría este estudio como prueba de que Estados Unidos podría elevar su tipo máximo sobre la renta a ese nivel. Más bien, el resultado indica que los tipos impositivos podrían ser considerablemente más altos sin causar efectos adversos importantes.
Los estudios también muestran que reducir determinadas exenciones fiscales tampoco perjudicaría a la economía. Hay estudios que muestran que los incentivos fiscales suelen ser ineficaces para fomentar determinados comportamientos. El código tributario puede ofrecer una exención por cierto comportamiento con la idea de que ese incentivo económico lo cambiará drásticamente, pero algunos estudios ponen en duda hasta qué punto estos incentivos cambian el comportamiento. Por ejemplo, el economista de Harvard Raj Chetty estudió las decisiones de ahorro para la jubilación. Él y sus coautores analizaron millones de datos sobre los cambios en el ahorro para la jubilación tras un cambio de política fiscal en Dinamarca. Descubrieron que el 85 % de las personas trabajadoras no respondieron a los cambios en los incentivos fiscales y que las tasas de ahorro no disminuyeron. Por supuesto, este resultado no es perfectamente aplicable a la situación de Estados Unidos. Pero sus resultados son indicativos y deberían tenerse en cuenta en el contexto de la política pública estadounidense.
Nuevos estudios también cuestionan la idea de que los impuestos sobre el capital necesariamente reduzcan el ahorro y, por consiguiente, el crecimiento económico. Estudios recientes demuestran que es errónea la creencia arraigada de que los ingresos del capital no deberían gravarse en absoluto. Un estudio de Piketty y Saez señala los defectos de los famosos supuestos de Chamley-Judd. Estos supuestos implican que, al pensar en el ahorro para el futuro, quienes ahorran tienen horizontes temporales infinitamente largos. Si me importan mucho, mucho los rendimientos de mis ahorros en un futuro muy lejano, un impuesto sobre el ahorro acabaría acumulándose hasta el punto de imponer una carga inmensa. En ese caso, gravar el capital reduciría drásticamente el ahorro. Pero Piketty y Saez demuestran que este supuesto no resiste un análisis riguroso. Además, un estudio reciente de Ludwig Straub e Ivàn Werning, del Instituto Tecnológico de Massachusetts, demuestra que el resultado de tributación cero ni siquiera se sostiene dentro del marco de Chamley-Judd.
También se supone que reducir los impuestos sobre el capital inducirá a las empresas a invertir más. Se supone que la reducción de los impuestos aumentará el rendimiento de las inversiones. Sin embargo, un estudio de Danny Yagan, de la Universidad de California en Berkeley, concluye que el recorte del impuesto sobre los dividendos de 2003 no tuvo ningún efecto en la inversión ni en la remuneración de los empleados. Yagan compara el comportamiento inversor de las empresas que cotizan en bolsa, a las que afectó el recorte fiscal, con el de las empresas privadas. Descubrió que las empresas que cotizan en bolsa, que deberían haber invertido más debido al recorte fiscal, no invirtieron más que empresas privadas similares.
Otra forma posible de gravar el capital es aumentar los impuestos sobre las donaciones y las herencias. Un artículo de 2013 publicado en Econometrica, de Piketty y Saez, sostiene que el tipo impositivo óptimo sobre las herencias en Estados Unidos podría llegar al 60 %. Y que el tipo sería aún más alto para quienes están en los estratos más altos. Según su estudio, un impuesto elevado sobre las herencias es óptimo si quienes legan su riqueza se ven relativamente poco afectados por los impuestos, las herencias están distribuidas de manera muy desigual y la sociedad favorece el trabajo frente a la herencia. Estados Unidos reúne estas características; de ahí el elevado nivel de tributación que propone su estudio.
Con este conocimiento, ¿qué podemos decir sobre el rumbo de la política fiscal?
Posibles medidas de política pública
Así que sabemos que la desigualdad ha aumentado en Estados Unidos durante las últimas décadas. Al mismo tiempo, hemos aprendido gracias a los estudios que hay más margen para hacer que el código tributario sea más progresivo y ayudar a reducir la desigualdad. Hay bastantes medidas que podrían orientar el código tributario en esa dirección.
Hay muchos ejemplos de cambios que serían coherentes con los estudios. Dos propuestas que están sobre la mesa ahora mismo son eliminar la «base incrementada» para gravar las herencias y ampliar el Crédito Tributario por Hijos y hacerlo permanente. Actualmente existe una importante laguna fiscal en lo que respecta a los impuestos sobre las ganancias de capital. Cuando una persona hereda, por ejemplo, una gran cantidad de acciones de uno de sus padres, solo paga impuestos sobre las ganancias obtenidas después de heredar las acciones. Así que, si uno de sus padres compró una acción por 1 dólar y su valor aumentó a 99 dólares antes de que el hijo la recibiera, este solo pagaría impuestos por las ganancias por encima de los 99 dólares. Por tanto, las ganancias de capital acumuladas por ese activo durante toda su vida desde que se compró por primera vez no se gravan como ingresos.
Si nos preocupa que las familias puedan transmitir grandes patrimonios a sus hijos y el posible daño que eso podría causar a la vitalidad de la economía, parece que deberíamos cerrar esta laguna fiscal. Hay otras propuestas fiscales en este ámbito, como eliminar la laguna fiscal de los intereses devengados, que permite a los gestores de fondos de cobertura no pagar el impuesto ordinario sobre la renta. David Kamin, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Nueva York, presenta varias opciones para gravar el patrimonio de las personas más ricas, entre ellas los impuestos sobre las transferencias, elevar los tipos ordinarios del impuesto sobre la renta o limitar las deducciones y exenciones.
Pero también podemos hacer diversas cosas en los estratos más bajos de la escala de ingresos. Un ejemplo es el Crédito Tributario por Hijos, que ofrece a las personas trabajadoras con hijos un crédito fiscal de hasta 1.000 dólares por hijo, con la intención de compensar los costos de criarlos. Actualmente, el crédito fiscal es reembolsable en parte para una proporción fija de los ingresos (15 %) que supere un umbral determinado (actualmente, 3.000 dólares). El valor del crédito fiscal ha aumentado y el umbral ha disminuido, en ambos casos temporalmente, en los últimos años. Recomiendo hacer permanentes estas reformas. Ante el aumento de los costos del cuidado infantil y el papel sumamente importante de los niños y del desarrollo de sus talentos futuros para el crecimiento futuro de la economía, tiene sentido dar a los padres más recursos para ayudar a criar a sus hijos.
Conclusión
Las últimas cuatro décadas han sido un periodo de desigualdad elevada y creciente en Estados Unidos. La política fiscal tiene un papel importante en la respuesta política a este gran cambio en nuestra economía. No puede ni debe ser la única respuesta de quienes formulan políticas. Pero hacen falta cambios.
Nuestra economía actualmente no está generando una prosperidad ampliamente compartida. Y hace tiempo que no lo hace. La audiencia de hoy constituye una importante contribución al debate sobre cómo encaminar nuestra economía hacia la creación de una prosperidad compartida por todos los estadounidenses.
Este artículo se publica en colaboración con Equitable Growth. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autora: Heather Boushey es directora ejecutiva y economista jefe del Washington Center for Equitable Growth.
Imagen: El edificio del Capitolio de Estados Unidos. REUTERS/Kevin Lamarque
