La desigualdad ocupa un lugar más destacado en la agenda de los responsables políticos que en mucho tiempo. Con la reacción política y social contra el orden económico establecido, que alimenta el auge de los movimientos populistas y las protestas callejeras desde Chile hasta Francia, políticos de todos los signos han convertido el asunto en una prioridad urgente. Y mientras que los economistas solían preocuparse por los efectos adversos de las políticas igualitarias sobre los incentivos del mercado o el equilibrio fiscal, ahora temen que una desigualdad excesiva fomente el comportamiento monopolístico y socave el progreso tecnológico y el crecimiento económico.
La buena noticia es que no nos faltan instrumentos de política para responder al aumento de la desigualdad. En una reciente conferencia que organicé junto con Olivier Blanchard, antiguo economista jefe del Fondo Monetario Internacional, un grupo de economistas presentó una amplia gama de propuestas, que abarcan las tres dimensiones de una economía: preproducción, producción y postproducción.
Las intervenciones importantes en la fase de preproducción son las políticas educativas, sanitarias y financieras que configuran las dotaciones con las que los individuos entran en los mercados. Las políticas fiscales y de transferencias que redistribuyen la renta de mercado se incluyen en la categoría de postproducción.
La categoría restante, las intervenciones en la fase de producción, incluye quizá las ideas más pioneras. Las políticas de esta categoría se dirigen directamente a las decisiones de las empresas en materia de empleo, inversión e innovación, al influir en los precios relativos, en el entorno de negociación entre los reclamantes del producto (en particular, trabajadores y proveedores) y en el marco regulatorio. Ejemplos son los salarios mínimos, las normas de relaciones laborales, las políticas de innovación favorables al empleo, las políticas basadas en el territorio y otros tipos de políticas industriales, y la aplicación de la normativa antimonopolio.
Algunas políticas –como las intervenciones en la primera infancia, los programas de desarrollo de la fuerza laboral y la financiación pública de la educación terciaria– han sido bien probadas y existen pruebas de que funcionan. Otras, como un impuesto sobre la riqueza, siguen siendo controvertidas o, como ocurre con las políticas basadas en el territorio, van acompañadas de una incertidumbre considerable en cuanto a su diseño óptimo. No obstante, existe un consenso creciente en que es deseable y necesario experimentar con algunas políticas.
Pero una cuestión fundamental ha recibido relativamente poca atención: ¿qué tipo de desigualdad deberían abordar estas medidas? Las políticas para combatir la desigualdad suelen centrarse en reducir las rentas más altas, como ocurre con la imposición progresiva sobre la renta, o en elevar las rentas de los pobres mediante, por ejemplo, ayudas monetarias a las familias por debajo del umbral de pobreza.
Estas políticas deberían ampliarse, especialmente en un país como Estados Unidos, donde los esfuerzos existentes son insuficientes. Pero la desigualdad actual también exige un enfoque diferente que se centre en las inseguridades y ansiedades económicas de los grupos situados en la mitad de la distribución de la renta. Nuestras democracias solo pueden minimizar las amenazas de conflicto social, nativismo y autoritarismo si aumentan el bienestar económico y el estatus social de los trabajadores de clase media y media-baja.
La necesidad de este enfoque se refleja en el hecho de que los indicadores convencionales de desigualdad son un mal predictor del descontento económico y político en las democracias. En Francia, por ejemplo, la extrema derecha ha logrado grandes avances y las protestas sociales (de los denominados chalecos amarillos) se han generalizado. Sin embargo, la desigualdad (medida por el coeficiente de Gini o por la cuota de renta de los más ricos) no ha aumentado mucho, a diferencia de lo ocurrido en la mayoría de las demás democracias ricas. Asimismo, las actuales protestas callejeras en Chile llegan tras dos décadas de reducción significativa de la desigualdad de ingresos. La elección del presidente estadounidense Donald Trump en 2016 no tuvo sus raíces en los estados más pobres, sino en aquellos donde la oportunidad económica y la creación de empleo se habían quedado rezagadas respecto al resto del país.
Es evidente que el descontento deriva de una desigualdad de otro tipo, que afecta sobre todo a la mitad de la distribución de la renta. Un elemento clave del problema es la desaparición (y la relativa escasez) de empleos buenos y estables.
La desindustrialización ha devastado numerosos centros manufactureros, un proceso agravado por la globalización económica y por la competencia de países como China. Los cambios tecnológicos han tenido consecuencias especialmente adversas para los empleos de la mitad de la distribución de cualificaciones, afectando a millones de trabajadores de producción, administrativos y de ventas. El declive de los sindicatos y las políticas destinadas a aumentar la «flexibilidad» de los mercados laborales han contribuido aún más a la precarización del empleo.
Otro aspecto de la historia, que no se refleja en las medidas convencionales de desigualdad, es la creciente separación geográfica, social y cultural entre amplios sectores de la clase trabajadora y las élites. Esto se manifiesta de forma más inmediata en la segmentación espacial entre los centros urbanos prósperos y cosmopolitas y las comunidades rurales rezagadas, las localidades pequeñas y las zonas urbanas periféricas.
Estas brechas espaciales generan, y se ven reforzadas por, divisiones sociales más amplias. Las élites profesionales metropolitanas están conectadas a redes globales y son muy móviles. Esto aumenta su influencia sobre los gobiernos, a la vez que las aleja de los valores y prioridades de sus compatriotas menos afortunados, quienes se sienten alienados y resentidos con un sistema económico y político que aparentemente ni funciona ni se preocupa por ellos. La desigualdad se manifiesta en forma de una pérdida percibida de dignidad y estatus social por parte de los trabajadores con menor formación y de otros «ajenos al sistema».
Los economistas empiezan a reconocer que combatir la polarización resultante depende en gran medida de revitalizar la capacidad de la economía para generar buenos empleos. Tampoco faltan ideas en este ámbito. Las instituciones del mercado laboral y las normas del comercio mundial deben reformarse para reforzar el poder de negociación de los trabajadores frente a los empleadores con movilidad global. Las propias empresas deben asumir mayores responsabilidades con sus comunidades locales, empleadores y proveedores. El apoyo público a la innovación debe orientarse explícitamente hacia tecnologías favorables al empleo. Podemos concebir un régimen completamente nuevo de colaboración público-privada al servicio de la construcción de una economía de buenos empleos.
Muchas de estas ideas no han sido probadas. Pero los nuevos desafíos requieren nuevos remedios. Si no estamos dispuestos a ser audaces e imaginativos al servicio de la creación de economías inclusivas, cederemos terreno a los promotores de ideas antiguas, probadas y desastrosas.
