«El auge del capitalismo de Estado: la expansión de un nuevo tipo de empresa en el mundo emergente provocará problemas crecientes», sostuvo un número especial de enero de 2012 de The Economist. Las empresas estatales han sido siempre un elemento importante de la mayoría de las economías, incluidas las más avanzadas. Sin embargo, el sector estatal se ha caracterizado tradicionalmente por orientarse a los mercados nacionales y por un desempeño empresarial a menudo rezagado. Hoy en día, algunas empresas estatales contemporáneas figuran entre las multinacionales más grandes y de expansión más rápida. Compiten cada vez más con las empresas privadas por los recursos, las ideas y los consumidores, tanto en los mercados nacionales como en los internacionales.
Esta nueva tendencia ha captado la atención de los medios de comunicación, que informan con regularidad sobre grandes operaciones transfronterizas cerradas por empresas estatales. También ha sido advertida por responsables de políticas y por el mundo empresarial, muchos de los cuales reclaman una «igualación de condiciones» («levelling of the playing field») en el comercio y la inversión internacionales. Las deliberaciones sobre nuevas disciplinas para las empresas estatales en las negociaciones en curso de la Asociación Transpacífica y la aplicación de mecanismos nacionales más estrictos de control de inversiones de empresas estatales en algunos países son prueba de ello.
Crecientes preocupaciones, pero pocos datos
Sin embargo, aún existe muy poca información fiable sobre la importancia de las empresas estatales en los mercados mundiales actuales y sobre la naturaleza exacta de las ventajas que pueden disfrutar por su propiedad. Nuestra investigación reciente intenta arrojar luz sobre estas cuestiones (Kowalski, Büge, Sztajerowska y Egeland, 2013), en una base de investigación existente más bien escasa.
Algunas magnitudes y tendencias pueden inferirse de estudios existentes sobre países concretos, pero las distintas definiciones de propiedad y control estatal dificultan las comparaciones entre países (p. ej., Christiansen, 2011). Para empezar a cubrir esta laguna, nuestro artículo reciente examina el alcance de la propiedad estatal entre las 2.000 mayores empresas del mundo —las denominadas Forbes Global 2.000— y sus 330.000 filiales en todo el mundo, e intenta caracterizar su influencia en los mercados mundiales.
Para identificar las empresas estatales entre las principales empresas mundiales utilizamos datos de propiedad a nivel de empresa y tenemos en cuenta tanto los vínculos de propiedad directos como los indirectos.
Se identifica como empresa estatal aquella en la que el Estado posee, directa o indirectamente, más del 50,01 % de las acciones a nivel nacional o subnacional.
Con este método, comprobamos que más del 10 % de las mayores empresas del mundo son estatales (204 empresas).
Proceden de 37 países diferentes y sus ventas conjuntas ascienden a 3,6 billones de dólares en 2011.
Esto representa más del 10 % de las ventas combinadas de la totalidad de las Forbes Global 2.000 y equivale al 6 % del PIB mundial, superando los PIB de países como Alemania, Francia o el Reino Unido (Figura 1).
Figura 1. PIB del Reino Unido, Francia y Alemania en comparación con las ventas totales de las empresas estatales entre las 2.000 principales empresas mundiales en 2011.
Fuente: Cálculos de los autores basados en Forbes Global 2000 y WDI.
Advertencia sobre la elaboración de los datos
Aunque estas cifras son claramente imponentes, deben considerarse conservadoras por al menos dos razones. En primer lugar, nuestros datos no incluyen las empresas estatales no cotizadas, como las empresas estatutarias de servicios postales o de suministros, por ejemplo. En segundo lugar, el Estado también podría ejercer un control de facto sobre una empresa aun ostentando una participación minoritaria, por ejemplo, mediante una acción de oro («golden share») o cualquier otra legislación habilitante específica.
Para estimar qué países tienen la mayor presencia de empresas estatales entre sus principales empresas y garantizar la comparabilidad, utilizamos la media ponderada por igual de las participaciones de las empresas estatales en las ventas, los activos y el valor de mercado de las diez principales empresas de cada país (Figura 2). Los cinco países con mayor presencia son China (96 %), Emiratos Árabes Unidos (88 %), Rusia (81 %), Indonesia (69 %) y Malasia (68 %). La propiedad estatal parece predominar, aunque no se limita, a las economías emergentes. Si bien el tamaño de estas participaciones disminuye algo cuando ampliamos la cobertura a las 200 mayores empresas de cada país, su tamaño relativo se mantiene sin cambios.
Figura 2. Participación de las empresas estatales entre las diez principales empresas de cada país (%)
Nota: Solo se muestran los países con participaciones superiores al 10 %.
Fuente: Kowalski et al. (2013).
Utilizamos participaciones construidas de forma similar para identificar los sectores económicos en los que las empresas estatales son más frecuentes. No sorprende que los sectores con los mayores porcentajes —entre el 20 % y el 40 %— sean los relacionados con la extracción o el tratamiento de recursos naturales, la energía y las industrias pesadas. Sin embargo, algunos sectores de servicios, como las telecomunicaciones, la intermediación financiera, el almacenamiento, las actividades arquitectónicas y de ingeniería, y algunos sectores manufactureros, también registran participaciones de empresas estatales superiores al 10 % (Figura 3).
Figura 3. Participación de las empresas estatales por sector (%)
Nota: Solo se muestran los sectores con participaciones superiores al 10 %.
Fuente: Kowalski et al. (2013).
¿Por qué importa y qué herramientas de política están disponibles?
La importante presencia de la propiedad estatal entre las principales empresas del mundo plantea una cuestión sobre su impacto en la competencia mundial. El triple papel del Gobierno como regulador, responsable de la aplicación de la normativa y propietario de activos abre la posibilidad de un trato favorable a las empresas estatales en algunos casos. Estas ventajas pueden adoptar la forma, por ejemplo, de subvenciones directas, financiación en condiciones preferenciales, garantías respaldadas por el Estado, trato regulatorio preferente, exenciones de la aplicación de la normativa antimonopolio o de las normas de quiebra. Pueden estar plenamente justificadas en un contexto nacional, por ejemplo, para corregir fallos de mercado, proporcionar bienes públicos y fomentar el desarrollo económico. Pero si sus efectos se extienden más allá de las fronteras, pueden socavar los beneficios del comercio y la inversión internacionales, que se fundamentan en la no discriminación y el respeto de los principios de mercado. Dos talleres recientes de la OCDE sobre esta cuestión (uno en 2012 y otro en 2013) reunieron a numerosos representantes de empresas globales y gobiernos, y pusieron de manifiesto que se trata de una preocupación seria.
Dados estos posibles efectos anticompetitivos de la propiedad estatal en el mercado mundial, ¿qué herramientas existen para abordarlos? Los examinamos en detalle en nuestro artículo, analizando los marcos regulatorios existentes a nivel nacional, bilateral o multilateral, y consideramos sus respectivas fortalezas y debilidades. Por ejemplo:
El derecho nacional de la competencia puede, en principio, utilizarse para hacer frente al abuso de posición dominante por parte de las empresas estatales, incluso en el contexto internacional, o para prevenir los efectos anticompetitivos asociados a las operaciones de fusión y adquisición de empresas estatales.
Sin embargo, las normas tradicionales de competencia se aplican a empresas que maximizan beneficios y no están destinadas a impedir subvenciones y precios artificialmente bajos, salvo cuando estos obedecen manifiestamente a estrategias depredadoras (véase también Capobianco y Christiansen, 2011).
Los acuerdos de neutralidad competitiva introducidos por algunas jurisdicciones de la OCDE pretenden mitigar o eliminar las ventajas competitivas de las empresas estatales, en particular en materia fiscal, de costes de financiación y de regulación (OCDE, 2012).
Algunos de estos marcos se refieren específicamente a las empresas estatales (p. ej., en Australia), mientras que otros son neutrales en cuanto a la propiedad. En la UE, por ejemplo, las interacciones del Estado con las empresas privadas y estatales se rigen por un conjunto de normas especiales en los ámbitos de la competencia, las ayudas estatales y la transparencia.
Las normas de la OMC son, en general, neutrales en cuanto a la propiedad (con las notables excepciones de los Protocolos de Adhesión de China y Rusia).
Las disciplinas que imponen a las regulaciones y acciones gubernamentales no distinguen entre situaciones en las que el proveedor de los bienes o servicios cubiertos por la regulación o acción es una entidad pública o privada. No obstante, pueden disciplinar algunas políticas y acciones gubernamentales que involucran a empresas estatales, por ejemplo, cuando reciben subvenciones estatales que distorsionan el comercio. La vulneración de los principios de trato nacional o de nación más favorecida, la concesión de subvenciones u otras formas de influir en el comercio por parte de las propias empresas estatales también pueden estar cubiertas por las disciplinas de la OMC si se demuestra que estas empresas están «investidas o desempeñan una función gubernamental». Sin embargo, algunas ambigüedades de definición han hecho incierta la aplicación de estas disciplinas, y algunas disposiciones permiten a los países eximir las acciones de las empresas estatales de determinadas disciplinas de la OMC (p. ej., en el AGCS).
Muchos acuerdos comerciales preferenciales y tratados bilaterales de inversión vigentes incluyen disposiciones específicas sobre empresas estatales, con el fin de cubrir las lagunas de las disposiciones multilaterales existentes;
Algunos especifican explícitamente que sus disposiciones se aplican de forma similar a las empresas estatales, aclaran algunas de las lagunas de definición del contexto de la OMC o incluyen disciplinas adicionales específicas para las empresas estatales. Como se ha mencionado al principio, las disposiciones sobre empresas estatales se están debatiendo actualmente en las negociaciones en curso de la Asociación Transpacífica.
Algunos de estos marcos regulatorios se han utilizado para impugnar acciones o ventajas de empresas estatales (Kowalski et al., 2013), y en algunos de estos casos los órganos competentes han constatado que los gobiernos han seguido, efectivamente, estrategias de empresas estatales incompatibles con dichos marcos. Sin embargo, en algunos casos se consideró que estas impugnaciones carecían de fundamento.
Conclusiones
Nuestra comprensión de la reciente aparición del comercio y la inversión internacionales por parte de las empresas estatales, y por tanto de las respuestas políticas, se encuentra aún en las primeras etapas de desarrollo. El comercio y la inversión internacionales de las empresas estatales podrían seguir aumentando a medida que los países con un sector empresarial estatal significativo crezcan y se internacionalicen más, o debido a las ventajas de que podrían disfrutar estas empresas, aunque los incipientes programas de privatización en algunos países vayan en sentido contrario. Se necesita una mejor comprensión de las implicaciones del comercio y la inversión de las empresas estatales para el funcionamiento de los mercados internacionales, con el fin de ayudar a los gobiernos a formular respuestas políticas informadas y equilibradas.
Este artículo apareció originalmente en voxeu.org
Autores: Max Büge, Matias Egeland, Przemyslaw Kowalski y Monika Sztajerowska
