Londres – Este otoño, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial volverán a celebrar su conferencia anual en Washington D. C. En un momento en que el orden liberal mundial que estas instituciones sustentan está amenazado, no pueden permitirse seguir como si nada. En cambio, deben considerar reformas profundas, y para ello tendrán que abandonar el tono paternalista, incluso hostil, que a menudo ha dominado el debate sobre el tema.
Desde la elección de Donald Trump como presidente de Estados Unidos en noviembre pasado —culminación de un auge del sentimiento nacionalpopulista en todo el mundo occidental—, las debilidades de los marcos multilaterales existentes han quedado cada vez más expuestas. Pero la crisis actual del orden liberal mundial lleva mucho tiempo gestándose.
De hecho, ya antes del cambio de siglo era evidente que las estructuras de gobernanza posteriores a la Segunda Guerra Mundial eran insostenibles, porque los supuestos que las sustentaban empezaban a desmoronarse. En particular, con el auge de las economías emergentes, especialmente China, la brecha entre Occidente y el «resto» se estaba estrechando rápidamente.
Sin embargo, los pilares institucionales de la economía mundial —el FMI y el Banco Mundial— han permanecido prácticamente sin cambios. De hecho, las instituciones multilaterales en las que se basa la gobernanza mundial no parecen hoy muy distintas de como eran en 1944, cuando el británico John Maynard Keynes y el estadounidense Harry Dexter White convocaron a representantes de 44 países en Bretton Woods, Nuevo Hampshire, para diseñar el orden internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial.
Señales de alerta en la gobernanza mundial
No han faltado señales de que la arquitectura institucional de la economía mundial necesita actualizarse. Si la crisis financiera asiática de 1997 apuntó al potencial de contagio en un sistema financiero cada vez más interconectado, la crisis mundial de 2008 dirigió hacia él una flecha intermitente de neón.
Mientras tanto, el ascenso de China hasta convertirse en una potencia económica mundial fue de todo menos discreto. Tras unas tres décadas de crecimiento económico de dos dígitos, impulsado en sus últimos años por su adhesión a la OMC en 2001, China se ha convertido en la segunda economía más grande del mundo (la mayor, según algunas mediciones) y en su principal exportador. El año pasado, el renminbi se incorporó a la cesta de monedas que, junto con el dólar estadounidense, el euro, el yen japonés y la libra esterlina, determina el valor del activo de reserva del FMI, los Derechos Especiales de Giro.
Y China no fue la única economía emergente que contribuyó a transformar el panorama económico mundial. En conjunto, se esperaba que los países «BRICS» —Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica— se convirtieran a principios de la década de 2000 en el nuevo motor de la economía mundial. Aunque algunos de estos países no han estado a la altura de las expectativas —debido a una combinación de dependencia del ciclo de las materias primas, reticencia a emprender reformas y desafíos políticos internos—, no cabe duda de que han remodelado el orden mundial.
La lentitud insostenible del progreso
A pesar de estos cambios tectónicos, los intentos de reformar las instituciones de Bretton Woods han sido hasta ahora fragmentarios y descoordinados. En 1999, tras la crisis asiática, se creó el G20 como foro de ministros de Finanzas y gobernadores de bancos centrales de las 20 mayores economías desarrolladas y en desarrollo, con el fin de ampliar la representación en la gobernanza económica mundial más allá del G8.
Tras la crisis de 2008, el G20 se convirtió en un foro de líderes, encargado de replantear el sistema monetario y financiero internacional. Y en 2010, todo parecía avanzar según lo previsto: el G20 promovió un plan para reformar la estructura de gobernanza y de cuotas del FMI mediante la redistribución de votos y puestos a las economías emergentes insuficientemente representadas, especialmente China.
Sin embargo, esta iniciativa dio lugar a medidas limitadas. Pese a las mejoras en el enfoque del FMI en materia de políticas y en la diversidad de su personal, la gobernanza del Fondo sigue dominada por los mismos principales accionistas: Estados Unidos conserva su poder de veto y Europa tienede factogarantizado el puesto de director gerente.
El camino de mayor resistencia
Para ser legítimas, eficaces y responsables, las instituciones económicas multilaterales deben trabajar de forma proactiva para que la representación en su seno se corresponda con el peso económico relativo y la importancia sistémica de los países. Esperar a que el liderazgo cambie de manera espontánea —es decir, dejar que los países en desarrollo se unan para hacerse oír— sencillamente no producirá las reformas de gobernanza necesarias.
Desde luego, si los países en desarrollo logran respaldar a un único candidato, es posible que el próximo director gerente del FMI no sea europeo. Pero ese hito se alcanzaría casi un cuarto de siglo después de la crisis financiera asiática, mucho más tarde de lo que debería. En pocas palabras, no debería recaer en los países en desarrollo la carga de luchar por la influencia que ya se han ganado.
Además, no cabe esperar realísticamente que las principales economías avanzadas renuncien de buen grado a su pretensión de ocupar los puestos más altos en las instituciones económicas multilaterales más importantes del mundo. Al fin y al cabo, el Congreso de Estados Unidos tardó cinco años completos en ratificar un acuerdo internacional para reformar el sistema de cuotas del FMI.
Todo indica que esa resistencia solo se intensificará, al menos en Estados Unidos. Trump ha expresado claramente su rechazo a las estructuras internacionales —desde la OTAN hasta el Acuerdo de París sobre el clima y el G20—, que, según afirma, promueven los intereses de otros por encima de los de Estados Unidos. También ha dejado explícita su opinión de que Estados Unidos ya no debería financiar la provisión de bienes públicos mundiales, desde la defensa hasta la estabilidad financiera.
A esto se suma el ensordecedor silencio de los principales países europeos sobre el tema, y cabe la posibilidad de que las economías emergentes, en particular China, abandonen la defensa de reformas desde dentro del sistema de Bretton Woods. Aunque las economías emergentes han dejado claro que el sistema actual puede seguir siendo pertinente si todas las partes interesadas se comprometen a realizar los cambios necesarios, todavía no ha surgido un plan creíble para hacerlo.
¿Bretton Woods de Pekín?
Si las principales economías avanzadas siguen rezagadas en la búsqueda del cambio, las economías emergentes, con China a la cabeza, podrían decidir emprender un rumbo más radical, orientado a reemplazar las instituciones actuales en lugar de reformarlas. China ya ha encabezado la creación de dos instituciones multilaterales de desarrollo —el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII) y el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD)—, así como del Fondo de la Ruta de la Seda, financiado exclusivamente por el Gobierno chino.
El BAII y el NBD tienen sus sedes, respectivamente, en Pekín y Shanghái. Cuentan con menos recursos que el Banco Mundial —100.000 millones de dólares el BAII y 50.000 millones el NBD, frente a 200.000 millones del Banco Mundial—, pero son suficientes para financiar importantes proyectos de infraestructura en la región. Mientras que el NBD se limita a los BRICS, el BAII cuenta con 56 países accionistas, con las notables excepciones de Estados Unidos y Japón. (En otra señal de la resistencia estadounidense a un mayor liderazgo institucional chino, el Gobierno del presidente estadounidense Barack Obama presionó a sus aliados para que no se sumaran.)
El FMI mantiene su función de proporcionar una amplia red de seguridad financiera a la economía mundial. Sin embargo, se han creado mecanismos regionales para ofrecer un sistema de cooperación que permita hacer frente a episodios ocasionales de escasez de liquidez. La Iniciativa de Chiang Mai (CMI), por ejemplo, reúne las reservas de divisas de los países de la ASEAN+3 —un total nominal de 240.000 millones de dólares— para ofrecer swaps de divisas a sus miembros en momentos de dificultades financieras. El mecanismo puede ampliarse si es necesario, siempre que los miembros estén dispuestos a asumir el riesgo. De forma similar, los países BRICS pueden recurrir a un Acuerdo de Reservas para Contingencias de aproximadamente 100.000 millones de dólares.
El ámbito de los eminentes
El pasado abril, los ministros de Finanzas y los gobernadores de bancos centrales del G20 crearon un «Grupo de Personas Eminentes sobre la Gobernanza Financiera Mundial» para formular recomendaciones sobre cómo reformar la infraestructura institucional de la economía mundial. Para tener éxito, el grupo tendrá que conciliar las opiniones de los países que constituyen la mayor parte de los miembros de las instituciones de Bretton Woods y elaborar un plan concreto para reequilibrar el sistema.
Pero el grupo solo tiene hasta la conferencia anual del FMI y el Banco Mundial del próximo año para concluir su trabajo y emitir recomendaciones. No es mucho tiempo para entablar las deliberaciones necesarias, sobre todo dado el amplio alcance del mandato del grupo. Así como las instituciones de Bretton Woods surgieron de años de debate sobre cómo dar forma a un nuevo modelo de cooperación económica internacional, la reforma de estas instituciones debe reflejar un proceso de deliberación cuidadosa.
Desde luego, desde la crisis financiera de 2008 se ha debatido mucho sobre la globalización, la gobernanza, la cooperación internacional y la tensión entre los mercados abiertos y la política interna. Los debates ya consolidados sobre cuestiones como la vigilancia financiera, la coordinación, el riesgo moral, los prestamistas internacionales de último recurso, un régimen de resolución de la deuda y la sostenibilidad en la financiación del desarrollo seguramente servirán de base al trabajo del grupo de personas eminentes.
Pero debatir no implica alcanzar un consenso, y no estoy convencida de que el acuerdo sobre ninguno de estos temas sea lo bastante sólido como para producir medidas concretas de política. La cuestión de cómo impulsar la reforma de la gobernanza y las cuotas en las instituciones de Bretton Woods —fundamental para la supervivencia de estos organismos— está lejos de resolverse. Y Estados Unidos bajo Trump, que está replanteándose su propio papel en los asuntos mundiales, sigue siendo una incógnita.
Sobrevivir sin Estados Unidos
La cuota de Estados Unidos en el FMI asciende a aproximadamente 113.000 millones de dólares, y desde 2010 el país ha aportado unos 27.000 millones de dólares al Banco Mundial. Además, Estados Unidos ha sido durante mucho tiempo un líder y gestor de crisis dentro del marco institucional internacional. Si la consigna «Estados Unidos primero» de Trump lo lleva a volverse contra el multilateralismo financiero, Estados Unidos asestaría un golpe enorme a las instituciones que sustentan el sistema monetario mundial.
En particular, Trump podría decidir que, en vez de delegar plenamente las responsabilidades de liderazgo en las propias instituciones, Estados Unidos debería intervenir de maneraad hoc—posiblemente dentro de marcos bilaterales— siempre que considere que hay en juego un interés nacional importante. Lamentablemente, este enfoque —que sin duda no contaría con el apoyo de un país como China— parece ser el más acorde con la visión del mundo y la política exterior del Gobierno de Trump.
En este contexto incierto, quizá la mejor manera de avanzar sea no dar por sentado que una retirada parcial de Estados Unidos del sistema de Bretton Woods supondría un desastre, y considerar, en cambio, cómo la postura estadounidense podría abrir paso al cambio. No será fácil, sobre todo si Trump decide que Estados Unidos debe empezar a establecer sus propias reglas. Pero, si los demás actores principales cooperan, existe la posibilidad de que el sistema de Bretton Woods sobreviva a la evolución de las dinámicas económicas.
El tiempo no está de nuestra parte; de hecho, probablemente un año no sea suficiente para hacer frente a la perturbación que podría causar un hegemón reticente. Pero quizá permita comprender mejor la magnitud de la perturbación que Estados Unidos podría estar dispuesto a provocar y la capacidad de adaptación de las demás partes interesadas en el sistema de Bretton Woods.
