En 2019, el mundo alcanzó un hito: la mitad de la población mundial ya está conectada a internet (Figura 1). Sin embargo, la transformación digital no se distribuye de manera uniforme. En las naciones desarrolladas más ricas, casi el 90 % de las personas está conectado, pero esta cifra es inferior al 20 % en los países menos adelantados (Unión Internacional de Telecomunicaciones, 2019).
Bien gestionadas, las tecnologías digitales pueden ayudar a los países más pobres a crear nuevas industrias, prestar mejores servicios y mejorar los medios de vida. Un análisis reciente de Hjort y Poulsen (2019) concluyó que, cuando los países consiguen un acceso adecuado a internet de alta velocidad, aumentan el empleo y los ingresos en todos los sectores, no solo en las industrias relacionadas con las tecnologías de la información. Existe un imperativo político de garantizar que el mayor número posible de personas disfrute de estos beneficios. Durante los últimos dos años, en la Pathways for Prosperity Commission hemos estudiado esta cuestión, y el informe final de la comisión, Hoja de ruta digital , ofrece propuestas pragmáticas para ayudar a los países en desarrollo a aprovechar al máximo el cambio tecnológico (Pathways for Prosperity Commission, 2019b).
Comprender el cambio tecnológico
Estamos viviendo un período de rápido avance tecnológico. La mayoría conoce la ley de Moore, que describe el crecimiento exponencial de la capacidad informática. Sin embargo, también se observan tendencias igual de drásticas en muchas tecnologías modernas: sus costos se han reducido en un factor de 100 o 1.000 en apenas unos años (Figura 2). Esto significa que, para quienes formulan políticas, no resulta tan útil centrarse en una aplicación tecnológica específica: pronto podría quedar obsoleta o ser sustituida. En cambio, los líderes deberían centrarse en los sistemas más amplios que rodean la implantación tecnológica y el cambio estructural.
En nuestro análisis, examinamos tres formas en que las tecnologías digitales afectan las actividades de las economías y las sociedades (Tabla 1):
La tecnología puede hacer que la producción sea más eficiente, por ejemplo, al aumentar la productividad laboral mediante la automatización (Stapleton, 2019). También puede cambiar la forma en que distintos actores se conectan entre sí, por ejemplo, mediante la gestión digital de la cadena de suministro o las plataformas laborales para reducir los costos de transacción. Asimismo, puede cambiar el diseño o la arquitectura fundamental de un sistema, por ejemplo, al permitir la colaboración en tiempo real entre trabajadores y sistemas automatizados de todo el mundo (Baldwin, 2018).
Para los países en desarrollo, gran parte de los beneficios de la tecnología digital proviene de comprender y aprovechar el cambio en los dos últimos niveles. Es ahí donde veremos nuevas vías para el desarrollo económico y nuevas formas de mejorar la calidad y el alcance de los servicios.
La tecnología puede afianzar la exclusión
A pesar de los beneficios transformadores de las nuevas tecnologías digitales, hará falta un esfuerzo deliberado para que estos cambios impulsen la inclusión. Está claro que quienes ya gozan de una situación acomodada son quienes utilizan las nuevas tecnologías con mayor intensidad, tanto al comparar países como al observar a las personas dentro de cada país.
Comin y Mestieri (2018) identificaron dos tendencias llamativas a lo largo de los dos últimos siglos de progreso tecnológico. En primer lugar, y de forma alentadora, las nuevas tecnologías se difunden por el mundo más rápido que nunca; la «brecha de adopción» entre los países ricos y los pobres se está cerrando. Pero su segundo hallazgo es menos positivo: existe una divergencia real en la intensidad de uso. Aunque las nuevas tecnologías pueden llegar rápidamente a todos los países, los mayores aumentos de productividad y beneficios favorecen de manera desproporcionada a las naciones que ya van a la cabeza. Para los países en desarrollo, la pregunta es cómo garantizar que la tecnología digital se traduzca realmente en un uso significativo. Una cosa es conectarse a internet, pero ¿la gente lo utilizará?
En 2018, analizamos los factores que determinan si las personas pueden obtener beneficios significativos del acceso a las tecnologías digitales. En nuestro análisis, descubrimos que la educación era el principal factor predictivo del uso digital, incluso después de controlar por género, edad, ingresos y ubicación geográfica (Pathways for Prosperity Commission, 2018). La Figura 3 muestra que, si bien casi todo el mundo ha hecho una llamada telefónica, existe una brecha en los usos más sofisticados (como navegar por internet o utilizar servicios financieros digitales) entre quienes han cursado estudios más allá de la educación primaria y quienes no. El segundo factor predictivo más importante del uso es el género. Las mujeres quedan excluidas de muchas oportunidades digitales, a menudo por normas sociales y culturales (Barboni et al., 2018). Las actitudes culturales arraigadas sobre su papel en la sociedad reducen el uso de prácticamente todas las tecnologías digitales.
Resolver este problema del desarrollo inclusivo no consiste solo en abordar los desafíos técnicos o el «último tramo». Aunque menos del 20 % de las personas de los países menos adelantados utiliza internet, nuestro análisis de los datos de la ONU muestra que el 75 % de la población de esos países ya está cubierta por redes 3G. Así pues, las soluciones para el último tramo y los nuevos satélites o globos podrían acercar esa cobertura del 75 % al 100 %, pero quizá no contribuyan mucho a resolver el verdadero problema: que solo el 20 % utiliza internet. Esta brecha de uso se debe principalmente a barreras sociales, económicas y culturales, y es ahí donde deben centrarse los esfuerzos para garantizar que la transformación digital impulse un crecimiento inclusivo.
Prioridades de acción claras
En la Hoja de ruta digital presentamos 26 recomendaciones en cinco ámbitos en los que los gobiernos, los líderes del sector privado, las comunidades y la sociedad civil pueden centrar sus esfuerzos (Figura 4). Se trata de garantizar que las nuevas tecnologías digitales lleguen realmente a todas las personas, establecer los componentes esenciales para un futuro digital, poner a las personas en el centro de ese futuro y renovar los enfoques de gobernanza. Todo ello se articula en torno a la idea de una visión nacional compartida, o un «pacto digital».
Los modelos de negocio actuales para prestar servicios de internet no permitirán avanzar mucho más en el objetivo de llegar a todas las personas; quienes viven en situación de pobreza extrema quizá nunca puedan pagar el acceso a internet a las tarifas comerciales. Será necesario reestructurar algunos modelos de negocio para que las personas marginadas puedan acceder a servicios por debajo de su costo (May y True, 2019). No es algo nuevo: la subvención cruzada geográfica es habitual en muchos países, donde todos los clientes pagan la misma tarifa pese a que atender a los clientes rurales tiene costos marginales mucho más altos.
Los modelos de negocio «freemium» ofrecerían a todos una pequeña cuota básica (por ejemplo, 10 o 20 MB al día), y el consumo de las personas pobres se compensaría con las tarifas que pagan quienes consumen más (Esselaar, 2017). Otras posibilidades consisten en subvencionar la wifi pública o el almacenamiento en caché «en el borde de la red», que permite a los usuarios acceder a un subconjunto de productos y servicios digitales, pero no a todo internet. El gobierno también tiene un punto de contacto clave con el sector cuando concede licencias de radiodifusión del espectro, que pueden utilizarse para crear incentivos y configurar una industria más inclusiva (Riaz, 2016).
Incluso con un acceso más amplio, no podemos suponer que el acceso a la tecnología generará resultados favorables al desarrollo. De hecho, podría dejar aún más rezagados a los países en desarrollo (Rodrik, 2018). Es importante establecer las condiciones adecuadas para impulsar nuevas industrias digitales. Una de las prioridades más importantes es que los países inviertan en sistemas digitales fundamentales. Los productos y servicios digitales no funcionan de forma aislada y suelen depender de interconexiones e infraestructura digital «blanda» que los vincule. Los microservicios, como los sistemas de pago, la autenticación de identidad fiable y los sistemas de direcciones geográficas, son necesarios para habilitar aplicaciones que abarcan desde el comercio electrónico hasta la atención sanitaria (véase la Figura 5).
Para garantizar resultados de desarrollo inclusivos, también es vital poner a las personas en el centro del futuro digital: asegurar que tantas como sea posible puedan beneficiarse directamente y crear mecanismos para compartir los beneficios con quienes inevitablemente se queden atrás. Existe un imperativo claro de reconsiderar los argumentos en torno a la protección social. El rápido cambio tecnológico siempre ha traído convulsiones y trastornos, pero las herramientas actuales también ofrecen la mejor oportunidad para mitigarlos (OCDE, 2019). Asimismo, es crucial que los países establezcan un régimen de gobernanza de datos. No existe un modelo único, pero este debe reflejar las normas y expectativas de sus sociedades y ofrecer a la ciudadanía confianza y transparencia sobre la recopilación y el uso de los datos.
Quienes formulan políticas y los organismos reguladores también deben poner orden en sus asuntos y adaptarse a un mundo nuevo. Las cuestiones «digitales» no caben en un compartimento estanco: están transformando todos los aspectos de las economías y las sociedades. Los enfoques actuales de la política de competencia no funcionan cuando las plataformas monopolísticas ofrecen gratis su producto principal, y los enfoques actuales de la tributación tampoco funcionan cuando una parte cada vez mayor de la economía se negocia en mercados globales intangibles. Esto requiere un enfoque adaptable e iterativo: desarrollar capacidades regulatorias para supervisar y aprender con facilidad (por ejemplo, mediante entornos de prueba regulatorios; véase Jenik y Lauer, 2017), en lugar de basarlas en la proclamación de reglas estáticas. La coordinación internacional también será importante, pues muchos de estos asuntos involucran servicios prestados a través de las fronteras. En esta dinámica regulatoria, los países en desarrollo con mercados pequeños están en una posición más débil que las empresas globales dominantes y los países de altos ingresos donde estas tienen su sede. Ya está claro que las normas nacionales elaboradas por un reducido número de naciones —la UE, EE. UU. y China— se están convirtiendo de facto en estándares globales (Pathways for Prosperity Commission, 2019a). La coordinación entre los países en desarrollo puede contribuir a que se escuche su voz.
Por supuesto, ningún gobierno ni actor puede lograrlo por sí solo. La experiencia pasada demuestra que la transformación económica depende tanto de la economía política como de la tecnología o las políticas (Khan, 2013; Frey, 2019). La transformación tecnológica es disruptiva por naturaleza; algunas industrias y algunas personas acabarán en una situación peor. Los países deberían trabajar para lograr una visión compartida del futuro, elaborada con la participación de la industria, la sociedad civil y otros líderes nacionales. La Hoja de ruta digital se refiere a esto como un «pacto digital» que incorpora desde el principio la perspectiva de quienes podrían salir perdiendo, y establece un plan y una visión que todos puedan apoyar y defender cuando llegue el momento decisivo.
Las nuevas tecnologías digitales están transformando el mundo, y los países en desarrollo son quienes más pueden ganar o perder con este cambio. En cierto modo, esto se asemeja a períodos anteriores de globalización o convulsión tecnológica: cierto grado de cambio y disrupción es inevitable. La pregunta no es «¿deberían los países intentar detener la transformación digital?», sino «¿cómo pueden gestionar los riesgos y lograr que la transformación digital les beneficie?».
Nota de los autores: La Pathways for Prosperity Commission tuvo su sede en la Blavatnik School of Government de la Universidad de Oxford desde enero de 2018 hasta enero de 2020. La comisión investigó cómo afecta la transformación digital a las vías de desarrollo de los países de ingresos bajos y medios. Esta columna se basa en investigaciones dirigidas por Stefan Dercon (Universidad de Oxford) y Benno Ndulu (Universidad de Dar es Salaam).
Referencias
Baldwin, R. (2019), La convulsión globótica, Oxford University Press.
Barboni, G., E. Field, R. Pande, N. Rigol, S. Schaner y C. T. Moore (2018), Una decisión difícil: comprender los obstáculos y los efectos de la adopción de teléfonos móviles por parte de las mujeres en India, Harvard Kennedy School, Evidence for Policy Design.
Comin, D. y M. Mestieri (2018), «Si la tecnología ha llegado a todas partes, ¿por qué divergen los ingresos?», American Economic Journal: Macroeconomics 10(3): 137-78.
Esselaar, S., S. Song y C. Stork (2017), «Internet freemium: un modelo de negocio de nueva generación para conectar al próximo millardo», ponencia presentada en la 28.ª Conferencia Regional Europea de la International Telecommunications Society (ITS), «Competencia y regulación en la era de la información», Passau, Alemania, del 30 de julio al 2 de agosto.
Frey, C. B. (2019), La trampa tecnológica: capital, trabajo y poder en la era de la automatización, Princeton University Press.
Hjort, J. y J. Poulsen (2019), «La llegada de internet rápido y el empleo en África», American Economic Review 109(3): 1032-79.
Unión Internacional de Telecomunicaciones (2019), Medición del desarrollo digital: datos y cifras de 2019, Ginebra.
Unión Internacional de Telecomunicaciones y Digital Impact Alliance (2019), Marco de inversión digital para los ODS: un enfoque pangubernamental para invertir en tecnologías digitales y alcanzar los ODS, Ginebra.
Jenik, I. y K. Lauer (2017), «Entornos de prueba regulatorios e inclusión financiera», documento de trabajo de CGAP.
Khan, M. (2013), «Acuerdos políticos y diseño de la política tecnológica», en J. E. Stiglitz, J. L. Yifu y E. Patel (eds.), La revolución de la política industrial II. África en el siglo XXI, Palgrave Macmillan, pp. 243–280.
May, C. y Z. True (2019), «Combinaciones para la conectividad», documento de antecedentes n.º 27 de Pathways for Prosperity Commission.
OCDE (2019), Respuestas políticas a las nuevas formas de trabajo, OECD Publishing.
Pathways for Prosperity Commission (2018), Vidas digitales: conexiones significativas para los próximos 3.000 millones, Oxford.
Pathways for Prosperity Commission (2019a), Diplomacia digital: gobernanza tecnológica para los países en desarrollo, Oxford.
Pathways for Prosperity Commission (2019b), La hoja de ruta digital: cómo pueden avanzar los países en desarrollo. Informe final de Pathways for Prosperity Commission, Oxford.
Riaz, A. (2016), «Acceso al espectro y subastas», ponencia presentada en el taller sobre gestión del espectro: aspectos económicos, Teherán.
Rodrik, D. (2018), «Nuevas tecnologías, cadenas globales de valor y economías en desarrollo», documento de antecedentes n.º 1 de Pathways for Prosperity Commission.
Stapleton, K. (2019), «Automatización, cadenas globales de valor y desarrollo: ¿qué sabemos hasta ahora?», documento de antecedentes n.º 26 de Pathways for Prosperity Commission.
