Tras la crisis financiera, las transiciones laborales del personal encargado de la regulación bancaria en EE. UU. entre el sector regulador y el privado —o las puertas giratorias— han sido objeto de un intenso escrutinio, y economistas, especialistas en derecho y responsables políticos por igual las han culpado de distorsionar las actuaciones de los reguladores en favor de los intereses de la industria bancaria.
Otros comentaristas han restado importancia a las distorsiones causadas por las puertas giratorias en la regulación bancaria y han presentado una visión más benigna de ellas, como un medio para que los organismos reguladores atraigan a trabajadores más capacitados y cualificados. Por ejemplo, los organismos reguladores pueden beneficiarse de contar con personas procedentes de la industria privada que conozcan a fondo las prácticas bancarias y, por ello, contratar trabajadores del sector. Por otro lado, los banqueros del sector privado pueden comprender mejor el cumplimiento de las prácticas y normas de supervisión cuando trabajan en el sector público y, por tanto, decidir pasar al sector público.
Debido a la dificultad para obtener datos sistemáticos sobre las transiciones laborales en la regulación bancaria, la percepción general que orienta estos debates se basa principalmente en anécdotas, a menudo relacionadas con el paso de antiguos empleados de organismos reguladores al sector privado en torno a aparentes fallos regulatorios. En nuestro reciente artículo, esperamos aportar mayor rigor a este debate mediante un primer conjunto de hechos estilizados sobre la incidencia y los factores determinantes de las puertas giratorias en la regulación bancaria estadounidense.
Nuestro estudio tiene dos objetivos modestos.
En primer lugar, presentamos datos básicos sobre los flujos de trabajadores entre los sectores regulador bancario y privado, examinando las transiciones laborales derivadas de las contrataciones y las separaciones.
En segundo lugar, caracterizamos estos flujos en función de sus variaciones a lo largo del ciclo económico, la creación y destrucción de empleo en ambos sectores y las características de los trabajadores, como el capital humano y la antigüedad.
Asimismo, estudiamos los flujos de trabajadores en función de la intensidad de la actividad reguladora para determinar si los flujos agregados pueden arrojar luz sobre las distintas interpretaciones de las puertas giratorias.
El principal obstáculo para estudiar los flujos de trabajadores entre el sector regulador y el privado es la falta de datos disponibles. Un amplio corpus de estudios de economía laboral ha analizado los flujos directos de un empleo a otro y, más concretamente en relación con este artículo, las transiciones laborales entre industrias mediante encuestas de datos longitudinales y transversales. Sin embargo, dado que los reguladores bancarios representan una proporción ínfima de todos los trabajadores estadounidenses, ninguna de estas encuestas por muestreo ofrece suficiente detalle para elaborar estadísticas de flujos de trabajadores del sector regulador. Los politólogos también han asumido el reto de investigar este fenómeno y grupos sin ánimo de lucro comprometidos, como el Centre for Responsive Politics, han intentado ofrecer una visión sistemática del fenómeno de las puertas giratorias en EE. UU. Sin embargo, al menos por ahora, los datos de iniciativas de este tipo también parecen demasiado escasos.
Superamos este obstáculo creando un conjunto de datos único sobre las trayectorias profesionales de más de 35.000 reguladores actuales y antiguos de todos los organismos que regulan los bancos comerciales y las entidades de ahorro: los bancos de la Reserva Federal (Fed), la Corporación Federal de Seguro de Depósitos (FDIC), la Oficina del Contralor de la Moneda (OCC), la Oficina de Supervisión de Entidades de Ahorro (OTS) y los organismos reguladores bancarios estatales. Estas personas han publicado sus currículos en una importante red profesional.
Nuestra muestra abarca los últimos 25 años y ofrece una perspectiva única del proceso de selección y transición del personal de estos organismos reguladores al sector privado. Nuestro método para construir las transiciones de los trabajadores es novedoso en la literatura y, en términos más generales, abre una vía original para estudiar conjuntos de datos que vinculan empleadores y empleados, que suelen ser difíciles de obtener en economía laboral. Tras comparar sus limitaciones y ventajas con las encuestas de datos laborales habituales, estudiamos los flujos de trabajadores tanto de forma agregada como a nivel individual mediante regresiones de panel.
Nuestros datos muestran claramente que las entradas netas de trabajadores al sector regulador son anticíclicas. Los flujos netos de trabajadores del sector privado al regulador disminuyen significativamente y suelen ser negativos en épocas de bonanza. Esto podría deberse a mayores entradas brutas al sector regulador en épocas difíciles o a mayores salidas brutas en épocas de bonanza (véase la Figura 1). Al analizar los datos, constatamos que el aumento de las salidas brutas hacia el sector privado durante los auges económicos es un factor clave de los flujos netos anticíclicos de trabajadores del sector regulador (es decir, los reguladores bancarios se trasladan a Wall Street cuando la economía está en auge). También encontramos indicios de mayores entradas brutas a la regulación en épocas difíciles y en los últimos años, probablemente debido a una fuerte demanda de regulación vinculada al refuerzo de la supervisión bancaria tras las turbulencias financieras posteriores a 2007 (véase la Figura 2).
Figura 1. Flujos netos de trabajadores hacia el sector regulador
Nota: Esta figura representa los flujos netos de trabajadores (medidos en la escala de la izquierda) junto con las condiciones macroeconómicas, medidas por las tasas de crecimiento anual del PIB real (línea discontinua) y las recesiones según la NBER (zonas verticales sombreadas). Los flujos netos de trabajadores del sector privado al regulador (línea continua gruesa) se definen como la proporción anual de todos los trabajadores de nuestra muestra que pasan del sector privado al regulador, menos la proporción de quienes salen del sector regulador y pasan al privado. También mostramos los flujos netos totales del sector regulador (línea continua fina), que incluyen las transiciones hacia dentro y fuera del sector regulador al sector privado, así como hacia la condición de estudiante y el desempleo.
Figura 2. Flujos brutos de trabajadores hacia y desde el sector regulador
Nota: Esta figura muestra los flujos brutos de trabajadores junto con las condiciones macroeconómicas, medidas por las recesiones según la NBER (zonas verticales sombreadas). Los flujos brutos de trabajadores del sector privado al regulador se definen como la proporción anual de todos los trabajadores de nuestra muestra que pasan del sector privado al regulador. Los flujos brutos de trabajadores del sector regulador al privado se definen como la proporción anual de todos los trabajadores de nuestra muestra que pasan del sector regulador al privado.
Investigamos con más detalle las posibles fuentes de entradas y salidas de empleos reguladores, evaluando la relación entre los flujos de trabajadores y los indicadores relativos de demanda de creación o destrucción de empleo en los sectores bancario y regulador. Es probable que la creación de empleo en el sector regulador, en comparación con el bancario, se relacione positivamente con las medidas de tensión bancaria y negativamente con la rentabilidad de los bancos; se esperan patrones opuestos para la destrucción de empleo.
En efecto, tras controlar las condiciones económicas agregadas, las entradas netas al sector regulador tienden a ser mayores en los períodos y estados donde los bancos locales registran menores rendimientos sobre activos (ROA), mayores ratios de préstamos morosos, según los informes Call Reports, y más quiebras bancarias. En general, observamos que la movilidad laboral en el sector regulador es mucho menor que en el privado. En promedio, los flujos brutos de trabajadores entre los sectores regulador y privado equivalen a menos de la mitad de las transiciones de un empleo a otro en el sector privado, según una muestra de referencia que empleamos y los datos de la Encuesta de Población Actual (CPS).
A continuación, usando información extraída de los currículos de los trabajadores y el carácter longitudinal de nuestro conjunto de datos, examinamos la selección de personas que entran y salen del sector regulador. Analizamos quiénes ingresan en la regulación bancaria y quiénes la abandonan a lo largo del ciclo económico, en función de su capital humano (es decir, su nivel educativo, tal como suele indicarse en un currículo) y sus habilidades y conexiones (es decir, su antigüedad en el organismo regulador según su ocupación).
Constatamos que los trabajadores con más talento, según el indicador de mayor capital humano, permanecen menos tiempo en los organismos reguladores debido a sus mayores salidas hacia el sector privado. También observamos que el personal de mayor antigüedad, como cabría esperar, pasa más tiempo en el sector regulador.
Aunque no encontramos diferencias significativas en la sensibilidad al ciclo económico entre distintos niveles de capital humano, en conjunto, el sector regulador parece afrontar dificultades para retener a las personas con mayor capital humano, que permanecen menos tiempo en puestos reguladores. En consonancia con este hallazgo, también constatamos que la duración de los períodos de empleo en el sector regulador ha disminuido en los últimos 25 años. Por ejemplo, alrededor del 88 % de quienes empezaron a trabajar en regulación en 1988 permanecieron tres años o más en organismos reguladores; dos décadas después, solo el 64 % de quienes comenzaron a trabajar lo hicieron.
La última parte de nuestro análisis explora la movilidad agregada de los reguladores en función de las medidas regulatorias. Según una interpretación destacada (la hipótesis del «quid pro quo»), las futuras oportunidades de empleo en el sector privado afectan, como contrapartida, al rigor de las medidas que adopta un regulador mientras trabaja en el sector regulador. Esta hipótesis implica que deberíamos observar menores salidas brutas de la regulación hacia la banca privada durante períodos de intensa actividad sancionadora (o, a la inversa y de forma más intuitiva, que la laxitud durante el trabajo regulador debería ir seguida de una salida al sector privado, posiblemente para ocupar un puesto cómodo, como quid pro quo).
Otra interpretación de las puertas giratorias (la hipótesis de la «formación regulatoria») sugiere que los reguladores podrían tener un incentivo —o, al menos, no tener un desincentivo— para favorecer normas complejas, porque la «formación» en estas regulaciones aumenta sus ingresos futuros si pasan al sector privado. Esta hipótesis implicaría grandes entradas brutas al sector regulador cuando aumenta la intensidad regulatoria, a medida que los trabajadores se forman en las nuevas normas, así como grandes salidas brutas de la regulación al sector privado, cuando los reguladores obtienen beneficios de esa formación. Según esta interpretación, las ineficiencias pueden derivarse no de la laxitud, sino, por el contrario, de regulaciones más complejas.
Para arrojar luz sobre estas hipótesis, relacionamos los flujos de trabajadores con la intensidad de la actividad de supervisión registrada en los datos. Medimos el rigor de cada regulador según su actividad formal de ejecución en un estado y año determinados, y nos centramos en las medidas más severas: la rescisión o suspensión del seguro de depósitos, así como las órdenes de cese y desistimiento y las directivas de medidas correctivas inmediatas. El incumplimiento de todas ellas puede dar lugar a una intervención judicial. Aunque la actividad de ejecución no mide por sí misma la complejidad regulatoria, como se analiza en Agarwal et al. (2014), el impacto final de las normas en las entidades reguladas depende tanto de las regulaciones como de la manera en que se hacen cumplir mediante la actividad de supervisión.
Empíricamente, encontramos una asociación positiva entre la intensidad de las medidas estrictas a lo largo del tiempo y entre estados, y las entradas netas al sector regulador.
Al examinar más de cerca los flujos brutos, observamos que esta relación se debe a un mayor número de entradas a empleos reguladores durante períodos de intensa actividad de ejecución o regulación. De hecho, las salidas brutas del sector regulador son mayores en torno a los períodos de mayor actividad de ejecución. Encontramos patrones similares al centrarnos únicamente en las diferencias entre estados e incluir efectos fijos temporales, lo que indica que nuestros resultados no se limitan a reflejar cambios en las condiciones económicas agregadas.
Nuestros indicios de mayores entradas y salidas brutas durante los períodos de actividad regulatoria más intensa concuerdan con la hipótesis de la formación regulatoria y son incompatibles con el mecanismo del quid pro quo. Por otra parte, cabe señalar que nuestras pruebas en este ámbito son limitadas debido a la disponibilidad de indicadores indirectos específicos de cada regulador sobre la actividad de ejecución o la complejidad regulatoria. Por ello, advertimos que estos hallazgos no permiten establecer una conclusión definitiva sobre si el quid pro quo o la formación regulatoria provocan distorsiones regulatorias. Dicho esto, estos indicios concuerdan con los resultados sobre la relación positiva entre el rigor regulatorio y la rotación de los reguladores hacia el sector privado, presentados para los supervisores bancarios estatales de EE. UU. y analizados en Agarwal et al. (2014).
Nuestros hallazgos contribuyen al debate sobre el diseño de las normas relativas a las puertas giratorias. Los críticos de las puertas giratorias en el sector regulador han propuesto limitar la capacidad del personal regulador para pasar al sector privado, sujeta, conforme a la legislación federal (véase 12 U.S.C. § 1820k), a un período de «enfriamiento» de un año antes de recibir cualquier remuneración —como empleado, directivo, administrador o consultor— de una institución que haya estado bajo su supervisión. También se ha debatido la posibilidad de endurecer aún más la contratación de personas procedentes de la industria por parte de los organismos reguladores.
Estos argumentos, sin duda importantes, pasan por alto otros aspectos positivos relevantes de las puertas giratorias, como su potencial para mejorar la capacidad de los organismos reguladores de contratar trabajadores de mayor calidad. Nuestros resultados sugieren que el sector regulador afronta dificultades para retener al personal, como indica la menor duración de los empleos del personal regulador en años recientes y entre los trabajadores con mayor nivel educativo. Aunque hace falta más investigación para cuantificar las distorsiones regulatorias que generan las puertas giratorias, nuestros hallazgos sugieren que restringirlas sin modificar otros aspectos de los incentivos laborales podría dificultar aún más que los organismos reguladores atraigan y retengan talento. No pretendemos que nuestro estudio sea definitivo sobre las puertas giratorias en la regulación; esperamos que impulse un mayor interés en un ámbito que necesita más investigación.
Publicado en colaboración con Vox
Autores: David Lucca, economista sénior de la Función de Mercados de Capitales del Banco de la Reserva Federal de Nueva York. Francesco Trebbi, profesor de Economía en la Vancouver School of Economics de la Universidad de Columbia Británica. Amit Seru, profesor de Finanzas en la Booth School of Business de la Universidad de Chicago.
Imagen: Un trabajador llega a su oficina en el distrito financiero de Canary Wharf, en Londres. REUTERS/Eddie Keogh
