Los académicos recordarán la crisis financiera de 2007 no solo por la rapidez del colapso, sino también por la duración de la recuperación. Esta se ha prolongado de forma extraordinaria, especialmente en Europa. Además, la recuperación ha sido muy desigual entre el núcleo y la periferia europeos (Baldwin y Giavazzi, 2015).
Con demasiada frecuencia, el diagnóstico ha sido que las reformas estructurales son la clave para desbloquear la recuperación y volver a un mayor crecimiento y productividad.
Cuesta encontrar a un economista que se oponga en principio a las reformas estructurales. Eliminar distorsiones que facilitan el comercio y amplían las opciones es una propuesta fácil de vender a una profesión en la que muy pocas ideas concitan consenso. Sin embargo, desde el punto de vista académico, la cuestión de si las reformas estructurales conducen a un mayor crecimiento sin efectos perjudiciales sobre la desigualdad de ingresos sigue estando muy poco investigada.
Las reformas estructurales comprenden el conjunto de políticas gubernamentales que alteran fundamentalmente la forma en que se organiza la economía. Entre ellas figuran la apertura de la economía al comercio, la competencia y la inversión extranjera directa; la transferencia de activos estatales al sector privado; la desregulación de los mercados de productos; y las medidas destinadas a flexibilizar los mercados laborales.
Hoy en día oímos a menudo que no estamos preparados para la próxima crisis. En este artículo sostenemos que no estamos preparados para la recuperación actual y que no lo estaremos hasta que comprendamos las reformas. Las reformas estructurales son demasiado importantes para dejarlas en manos de los políticos: debemos volver a examinar qué las impulsa y comprender sus efectos, a fin de ofrecer una evaluación integral, crítica, no dogmática y urgentemente necesaria de sus costos, beneficios, factores impulsores y dinámicas.
Cuestiones conceptuales
Hay dos motivos de preocupación respecto al papel de las reformas estructurales en la recuperación de Europa. El primero tiene su origen en una interpretación keynesiana del bajo crecimiento experimentado desde 2008 (Eggertsson y Krugman, 2012; Eggertsson et al., 2014; Fatás, 2016; De Grauwe y Ji, 2016). Las políticas que mejoran la oferta mediante reformas estructurales no conducen automáticamente a un aumento de la demanda y la producción. Las reformas estructurales incluso pueden reducir la demanda y, por tanto, hundir aún más la economía. En un nuevo libro aportamos pruebas de que esto ha ocurrido en Europa (Campos et al., 2018). Entre ellas, mostramos que la inversión pública es una herramienta más potente para impulsar el crecimiento que la mayoría de los programas de reformas estructurales.
En este contexto, el momento en que se aplican estas reformas es clave (Eggertsson et al., 2014). Algunas reformas, si se aplican durante una recesión, pueden agravarla y, como consecuencia no deseada, generar hostilidad hacia los mercados libres y debilitar la voluntad política de emprender nuevas reformas. Por ello, las reformas estructurales no deben considerarse instrumentos para combatir una recesión, como ha ocurrido en la UE, sino herramientas para mejorar el bienestar de las personas.
La segunda crítica a los programas de reformas estructurales subraya la importancia de identificar las reformas estructurales específicas que se necesitan para aumentar la capacidad económica de un país y garantizar un crecimiento sostenible. Algunas reformas estructurales pueden contribuir fundamentalmente a mejorar el desempeño económico. Centrarse en la flexibilidad de los mercados laborales y de productos quizá no sea deseable —por ejemplo, debido a su impacto negativo en la desigualdad— ni suficiente para impulsar el crecimiento (Rodrik, 1996, 2005).
Desafíos
El objetivo general de nuestro libro es hacer balance de las investigaciones más avanzadas actuales e identificar las nuevas investigaciones necesarias sobre cuestiones clave relacionadas con las reformas estructurales. Estamos convencidos de que algunas reformas estructurales pueden contribuir fundamentalmente a mejorar el desempeño económico en toda Europa y a promover la integración europea. Sin embargo, creemos que las evaluaciones integrales, críticas y no dogmáticas de los costos y beneficios de los distintos programas de reformas son esenciales para orientar las políticas futuras. Esto nos permitirá identificar las condiciones en las que las reformas estructurales resultan beneficiosas. Creemos que la investigación futura exige un cambio sustancial: pasar de evaluar los efectos directos generalizados de las reformas estructurales sobre el crecimiento económico a abordar un conjunto más amplio de cuestiones y preguntas de investigación.
En primer lugar, debido al énfasis en los efectos directos de las reformas estructurales, se ha prestado relativamente menos atención a los efectos indirectos. Por ejemplo, el efecto de una reforma concreta sobre el crecimiento económico quizá no pueda identificarse directamente, no porque no tenga efecto, sino porque este se produce de forma indirecta (es decir, a través de otra variable) o depende del efecto de otra reforma (como ocurre con un efecto de interacción). Ignorar estos efectos indirectos impide evaluar adecuadamente los efectos de las reformas estructurales.
En segundo lugar, el énfasis en los efectos directos de las reformas estructurales también ha hecho que el estudio de sus factores determinantes (es decir, la economía política de las reformas) quede relativamente poco desarrollado. Comprender cómo surgen las reformas estructurales es tan importante como comprender sus efectos. Por ejemplo, es poco probable que las reformas impuestas desde arriba por países acreedores —como ocurrió en Grecia y Portugal— tengan los mismos efectos positivos que las reformas surgidas de un consenso social sobre sus beneficios.
En tercer lugar, el alcance de la investigación también debería incluir un estudio más detallado del momento óptimo para aplicar las reformas. Ya sabemos que, por lo general, las reformas estructurales aplicadas durante una recesión no funcionan tan bien como las que se implementan durante períodos de auge. Del mismo modo, las reformas que funcionan en países emergentes que inician un nuevo proceso de industrialización quizá no funcionen bien en economías maduras que atraviesan un proceso de desindustrialización. Otro factor relacionado es la secuencia de las reformas. Existe una amplia bibliografía sobre la secuencia óptima del proceso de reforma que indica que esta importa; es decir, la secuencia precisa de las reformas probablemente tenga efectos muy distintos a corto y largo plazo sobre el crecimiento económico.
En cuarto lugar, están el marco institucional y la naturaleza del sistema político en el que se implementan las reformas. Algunos sistemas políticos e instituciones se basan en la búsqueda de consensos, lo que favorece una mayor aceptación de las reformas una vez acordadas. Otros son más confrontativos, lo que da lugar a conflictos durante el período posterior a las reformas y a reversiones en su implementación. También pueden ser relevantes muchas otras diferencias entre sistemas políticos e instituciones.
Conclusión
Creemos que las evaluaciones integrales, críticas y no dogmáticas de los costos y beneficios de los distintos programas de reformas son esenciales para orientar las políticas futuras. Los programas de reformas no deberían ser la aplicación técnica de alguna agenda ideológica oculta.
