Una vez más, las perspectivas de un menor crecimiento y una débil recuperación acaparan los titulares tras las reuniones del FMI y el Banco Mundial en Washington. Esta vez es el FMI quien revisa las perspectivas de crecimiento a largo plazo. La baja productividad y el envejecimiento de la población hacen pensar que podríamos ver un crecimiento bajo durante un período prolongado.
Tras pasar tres días en Nueva York y cinco días en Washington hablando con ministros de Finanzas, gobernadores de bancos centrales, personal del FMI, macroeconomistas de bancos de inversión y operadores de fondos de cobertura, el mensaje está claro: las reformas estructurales son necesarias en todas las grandes economías. Necesitamos urgentemente aumentar la participación en la fuerza laboral e impulsar la productividad.
Pero me sorprende lo difíciles que son estas reformas. La mayoría de la gente está de acuerdo en que Estados Unidos necesita invertir más en educación. La educación preescolar financiada con fondos públicos, por ejemplo, podría mejorar el capital humano y limitar la desigualdad de ingresos a largo plazo, cuando se reduzcan las diferencias de productividad entre quienes integran la fuerza laboral. Las reformas del cuidado infantil aumentarían la participación femenina en la fuerza laboral. En Japón, urge abrir la economía a la competencia interna y externa. Las reformas del mercado laboral en Europa podrían reducir el desempleo y aumentar el crecimiento. Todo esto es de conocimiento común entre los economistas, pero aun así se avanza muy poco. La economía política de las reformas estructurales es difícil; muy difícil, de hecho.
He dedicado mucho tiempo a pensar en las reformas estructurales y también puse en práctica un buen número de cambios importantes de política durante mis ocho años como ministro de Finanzas de Suecia. Entre 2006 y 2014, el Gobierno redujo los impuestos de las personas con ingresos bajos y medios hasta situarlos por debajo del promedio de los países de la OCDE. También redujo la carga fiscal total sobre el trabajo del 48% al 43% del PIB, bajó la tasa del impuesto de sociedades del 28% al 22% y abolió el impuesto sobre el patrimonio. Se reformaron las prestaciones por desempleo y se endurecieron los requisitos para la jubilación anticipada y las prestaciones por enfermedad. El Gobierno también facilitó que las personas mayores de 65 años aplazaran la jubilación y siguieran trabajando, redujo las barreras a la migración laboral, introdujo más competencia en la atención sanitaria y a las personas mayores, desreguló sectores cerrados como el farmacéutico y privatizó importantes empresas estatales. En 2010, en plena crisis mundial, nuestro Gobierno fue reelegido con más apoyo, pero en 2014 perdimos las elecciones.
A partir de esta experiencia, estas son cinco lecciones concretas sobre cómo poner en práctica reformas estructurales y allanar el camino para futuras victorias electorales. También intentaré explicar por qué perdimos las elecciones de 2014 (aquí va una pista: no seguimos la estrategia de reformas que expondré).
Aplicarlas desde el principio
La lección más importante a la hora de poner en marcha reformas estructurales es que deben aplicarse desde el principio. La mayoría de las reformas que aumentan la oferta de trabajo, reducen los obstáculos de acceso al mercado laboral, disminuyen las barreras regulatorias o abren sectores a una mayor competencia internacional tienen distintos efectos a corto y largo plazo. A corto plazo, habrá quienes salgan perdiendo. Quienes hayan trabajado en industrias protegidas verán reducirse sus primas salariales. Una mayor flexibilidad del mercado laboral reducirá la seguridad en el empleo y aumentará la rotación. Es probable que quienes sufran estos efectos negativos expresen su descontento. Pero, a largo plazo, una mayor productividad significa mejores salarios reales y una mayor oferta de trabajo, lo que finalmente aumentará la tasa de empleo y reducirá la exclusión social. Los beneficios a mediano plazo para la sociedad en su conjunto podrían compensar los costos a corto plazo para determinados grupos.
Las implicaciones políticas son claras. Cuando se ponen en práctica reformas estructurales cerca de unas elecciones, el impacto a corto plazo dominará el debate y los beneficios a largo plazo, más difusos, se descartarán por considerarse pronósticos inciertos. Gerhard Schröder quizá sea el ejemplo más claro de ello. Entre 2003 y 2005, el Gobierno del SPD recortó impuestos, endureció las prestaciones por desempleo, introdujo excepciones locales al sistema de negociación salarial para evitar la pérdida de empleos, aumentó la presión para participar en medidas activas y creó «miniempleos» para ampliar las oportunidades de empleo. El desempleo en Alemania bajó del 12% en 2005 al 5% en 2014, probablemente uno de los cambios de rumbo más exitosos de Europa. Schröder perdió las elecciones en otoño de 2005. Si hubiera iniciado el proceso justo después de las elecciones de 2002, ¿podría haber sido reelegido?
Aplicar las reformas desde el principio también es importante por su efecto en las finanzas públicas. Si se reducen los impuestos a las personas con ingresos bajos y se financia la medida mediante prestaciones sociales más estrictas, el aumento de la participación en la fuerza laboral reducirá el gasto. Esto se debe a que menos personas entrarán en el sistema de prestaciones y los ingresos fiscales aumentarán a medida que quienes permanezcan en el mercado laboral sigan pagando impuestos. Dado que los modelos estándar de previsión de las finanzas públicas son estáticos en el sentido de que no tienen plenamente en cuenta los cambios de comportamiento, es probable que los resultados reales superen las previsiones. Esto significa que un programa de reformas aplicado desde el principio crea margen fiscal inesperado. Si las reformas se ponen en práctica justo después de unas elecciones, habrá margen para gastar durante la campaña de reelección.
¡Que sea sencillo!
La segunda lección sobre las reformas estructurales es la importancia de una aplicación sólida y sencilla. Los sistemas políticos son complejos. La aplicación es decisiva para el resultado. Cualquier problema económico puede abordarse con distintas propuestas de política. Algunas son muy sencillas de poner en práctica. Reducir las prestaciones por desempleo del 80% al 75% de los ingresos anteriores de una persona beneficiaria puede hacerse en los mágicos primeros 100 días de gobierno. Aplicar requisitos más estrictos de búsqueda de empleo para las personas desempleadas requeriría el apoyo de los funcionarios sobre el terreno. Es más probable que cualquier reforma que exija un trabajo legislativo extenso y complejo se estanque en la fase de comisión. Las medidas que dependan de un cambio cultural entre el personal tienen más probabilidades de fracasar. Las reformas cuya aplicación dependa de los gobiernos locales corren el riesgo de atascarse en la política local o simplemente fracasar. Es más probable que fracase cualquier estrategia basada en la idea de que los sindicatos y otros grupos de interés actuarán de forma constructiva.
Así que ¡que sea sencillo! Cambien los parámetros que estén bajo el control directo del Gobierno central y no dependan de las autoridades locales ni de los funcionarios.
Esto significa que las reformas que parecen fundamentales —mejorar la calidad de la educación elevando el prestigio del profesorado, aumentar la profesionalidad en la prestación de servicios de salud, simplificar las normas de construcción o los procesos de planificación urbana— son también las que tienen más probabilidades de fracasar.
Recuerden a Keynes
La tercera lección es que, para que un programa tenga éxito, debe incluir un sólido componente keynesiano. Hay que tomar en serio la dinámica económica a corto plazo.
Si analizamos programas de reformas estructurales exitosos del pasado, o tomamos como ejemplo países que han experimentado grandes cambios de rumbo, casi siempre ha habido algún tipo de estímulo por el lado de la demanda. Como las reformas suelen llegar cuando los problemas económicos son demasiado evidentes para negarlos, a menudo falta margen fiscal. Por eso, siempre es útil, si no indispensable, estimular la demanda de reformas mediante la política monetaria y el tipo de cambio. A veces se sostiene que una depreciación del tipo de cambio o unas políticas monetarias más expansivas reducen la presión para reformar. Discrepo. La mayoría de las reformas estructurales son más fáciles de aplicar y menos costosas en términos sociales si la demanda es fuerte.
Lo contrario también es cierto. Una depreciación importante de la moneda sin reformas estructurales podría traer un alivio temporal, pero también elevará los precios de las importaciones y las presiones inflacionarias. Cuando a una depreciación importante le siguen reformas estructurales y un aumento de la oferta de trabajo, es más probable que venga después un período sostenido de fuerte crecimiento. Lo cierto es que la mayoría de las reformas estructurales exitosas coinciden con depreciaciones de la moneda de alrededor del 20% al 30%. Este es un mensaje importante para los halcones de la inflación en la eurozona: no puede haber un programa de reestructuración exitoso si la política monetaria y los tipos de cambio no lo respaldan. Sin duda, las políticas económicas que puse en práctica en Suecia estaban bien equilibradas, pero una fuerte depreciación de la corona entre 2008 y 2010 no hizo daño.
El camello en la habitación
Es más fácil que un camello pase por el ojo de una aguja que que un rico entre en el Reino de Dios. Esto podría traducirse en una lección clave para las estrategias de reforma: es absolutamente necesario tener en cuenta la igualdad. No es casualidad que las reformas estructurales sean más populares entre los partidos políticos cuyos simpatizantes tienen mayor nivel educativo, viven en zonas urbanas, trabajan en el sector privado, son propietarios de sus viviendas y de otros activos y no necesitan depender de las prestaciones. Tampoco debería sorprender que los partidos cuyos simpatizantes tienen menor nivel educativo, trabajan en segmentos protegidos de la economía y dependen de prestaciones se resistan a las reformas. No se trata principalmente de clase o ideología: es lógico resistirse a propuestas de política que causarán grandes pérdidas inmediatas a cambio de ganancias inciertas en un futuro lejano.
Las reformas estructurales que impulsan la productividad mejorarán los salarios reales promedio, al menos en un mercado laboral europeo que funcione bien y cuente con interlocutores sociales sólidos. Shanta Devarajan, un brillante economista del Banco Mundial, ha hablado a menudo de reformas favorables a las personas pobres. Debemos tener cuidado al elegir qué tipo de reformas ponemos en práctica. Algunas tienen más probabilidades de influir positivamente en la distribución del ingreso. Si se obtiene el mismo efecto en el PIB tanto reduciendo el tipo impositivo marginal más alto como introduciendo un crédito fiscal por ingresos del trabajo para madres solteras, elijan esta última opción.
Si se quiere que los votantes acepten las reformas estructurales, también es importante hablar con franqueza sobre la distribución del ingreso. Según una frase casi proverbial de un editorial de The Economist: las elecciones se deciden cuando los grupos responsables, en general de clase trabajadora, ya no soportan votar por políticas irresponsables de izquierda, o cuando la clase media compasiva ya no soporta nuevos aumentos de la desigualdad de ingresos.
Si se quieren poner en práctica reformas estructurales, el coeficiente de Gini debería ser un parámetro de referencia. Si las reformas aplicadas desde el principio crean margen fiscal, utilícenlo para redistribuir. Si hay que reducir los impuestos a los ricos, como hicimos con el impuesto sobre el patrimonio en 2007, asegúrense de que no se aproximen elecciones e intenten combinarlo con otras medidas que redistribuyan la riqueza.
Que la fuerza los acompañe
El emprendimiento es la fuerza transformadora más potente de la sociedad, y lo será aún más en el futuro. En una economía en constante cambio, toda sociedad necesita movilizar un ejército de emprendedores. Las políticas estructurales exitosas deben liberar esa fuerza y orientarla al bien de la sociedad.
Pero es más fácil decirlo que hacerlo. Por muchas razones, es muy difícil fomentar el emprendimiento mediante cambios de política. Siempre existe el riesgo de que las propuestas de política, sobre todo si están influidas por grupos de interés especiales, solo beneficien a empresas ya existentes y a veces estancadas, en lugar de impulsar la creación de otras nuevas y dinámicas. Algunos de los instrumentos más importantes, como unos tipos impositivos marginales más bajos, una menor tributación de las opciones sobre acciones o los recortes del impuesto sobre el patrimonio, probablemente perjudiquen al coeficiente de Gini. Por eso es importante incorporar a las propuestas políticas para fomentar el emprendimiento medidas que promuevan la cohesión. Los impuestos y el gasto público pueden servir para repartir entre muchos grupos, si no todos, los beneficios del aumento de la productividad.
Esta es mi visión de las reformas estructurales. Prepárense para aplicarlas desde el principio, que sean sencillas, recuerden a Keynes, enfréntense al camello y liberen la fuerza del emprendimiento.
Pero esto plantea una pregunta obvia: si esta receta funciona, ¿por qué ya no soy ministro de Finanzas?
La campaña electoral de 2014 se centró en el elevado desempleo juvenil y la falta de avances en la integración de los refugiados en la sociedad sueca. Aunque las cifras generales de empleo eran buenas, el desempleo juvenil era alto: mientras que los niveles de desempleo de las personas de entre 25 y 65 años estaban a la par de los de Alemania, las cifras de desempleo juvenil se acercaban más a las de Francia. Este problema existe desde hace una década, así que no es transitorio.
Una alternativa habría sido lanzar una nueva ronda de reformas tras la victoria de 2010. Con el beneficio de la retrospectiva, esta parece la conclusión obvia. Aumentar la flexibilidad del mercado laboral para reducir los obstáculos que enfrentan los jóvenes y los inmigrantes habría ayudado.
Entonces, ¿por qué no lo hicimos? Se debió en gran medida al crecimiento muy fuerte de 2010 y 2011. El PIB creció un 6% en 2010 y un 4% en 2011 (cifra que luego se revisó a la baja al 3%). Era natural creer que el crecimiento se mantendría fuerte durante años. La complacencia se vio reforzada cuando las encuestas de opinión de 2011 y 2012 mostraron un fuerte respaldo al Gobierno.
El crecimiento de la creación de empleo y el rápido aumento de la participación en la fuerza laboral también sugerían que las políticas del lado de la oferta acabarían dando frutos tanto para los inmigrantes como para los jóvenes. Resultó ser un error.
Entonces estalló la situación en Grecia. Europa entró en otra ronda de crisis. Esta vez, el Riksbank, el banco central de Suecia, se vio limitado por el endeudamiento de los hogares y subestimó considerablemente el impacto de las reformas del mercado laboral y del aumento de la oferta de trabajo. El Banco Central Europeo no brindó apoyo para mitigar las crisis (claramente debería haberse puesto en marcha la flexibilización cuantitativa en 2011) y no hubo expansión fiscal europea. Suecia estaba sola en un entorno muy débil.
La política monetaria restrictiva también hizo que la corona se fortaleciera demasiado, lo que frenó el crecimiento del empleo en el sector exportador. Como no hubo una respuesta de política fiscal en 2011 ni en 2012, el crecimiento en 2012 y 2013 fue bajo, y la brecha de producción siguió siendo amplia y negativa. Cuando volvió la crisis griega, nuestra respuesta inicial de política fiscal fue demasiado débil. Lo reconocimos y, en las propuestas presupuestarias para 2013 y 2014, incluimos importantes medidas de estímulo. Hubo un nuevo tren de alta velocidad, además de otras inversiones en infraestructura, nuevas reducciones de los impuestos de sociedades, más gasto en educación, un aumento de las medidas activas de empleo, reformas para simplificar la planificación urbana y las normas de construcción, y recortes de impuestos para las personas con ingresos bajos y medios y para los pensionistas. En esencia, era una buena combinación de políticas para aumentar el crecimiento a largo plazo e impulsar la demanda a corto plazo.
En suma, está claro que cometimos un par de errores graves. En primer lugar, no aplicamos las reformas desde el principio. De hecho, las dejamos para el final, por lo que su puesta en práctica coincidió con las elecciones.
Además, olvidamos la importancia de Keynes. El estímulo por el lado de la demanda fue demasiado débil; deberíamos haber aceptado déficits mayores en 2011 y 2012, dadas todas las reformas del lado de la oferta y las crisis que seguían en curso en la eurozona.
También cometimos un tercer error: no lo hicimos sencillo. Para abordar el desempleo juvenil y el problema de integrar a los inmigrantes, el Gobierno entabló largas negociaciones con interlocutores del mercado laboral. Tras unas 250 reuniones sin resultados, la conclusión está clara. Los sindicatos no crearán voluntariamente un sistema de aprendizaje para jóvenes porque eso implicaría reducir los salarios de entrada de los jóvenes. Los dirigentes sindicales no están dispuestos a aceptar normas de contratación más flexibles, algo esencial para mejorar los recursos destinados a reeducar a las personas y garantizar que tengan las competencias necesarias para el mercado laboral del futuro.
No avanzar con las reformas de la legislación de protección del empleo y otras medidas para aumentar la flexibilidad del mercado laboral fue claramente un error fatal. Esta es la razón más evidente por la que el Gobierno perdió las elecciones en 2014.
Si, como Gobierno, hubiéramos puesto en práctica un programa integral de reformas apenas fuimos reelegidos en 2010, quizá habríamos tenido más posibilidades en 2014, sobre todo si además hubiéramos utilizado tanto la política fiscal como un programa para impulsar el crecimiento en 2012 y 2013.
Las lecciones de nuestros errores están claras: aplicar las reformas desde el principio, mantenerlas sencillas y no olvidar a Keynes. La política de reformas es difícil. Y es fácil cometer errores, como caer en la complacencia tras unas encuestas de opinión positivas y una confianza exagerada en las propias políticas.
Pero nuestros logros —un crecimiento del PIB superior al de Estados Unidos, el Reino Unido, Japón y la eurozona; niveles de inversión más altos; creación de empleo; finanzas públicas saneadas; crecimiento de los salarios reales y una victoria electoral en 2010— demuestran que vale la pena recordar estas cinco lecciones. Una lección que, por desgracia, también reforzaron nuestros errores.
Autor: Anders Borg, exministro de Finanzas de Suecia, presidente de la Iniciativa del Sistema Financiero Global del Foro Económico Mundial
Imagen: Un operador mira un gráfico en la pantalla de su computadora mientras trabaja en el parqué de la Bolsa de Nueva York, poco después de la apertura del mercado en Nueva York, el 11 de julio de 2013. REUTERS/Lucas Jackson
