Una de las consecuencias a largo plazo de la Primavera Árabe y de la guerra en Oriente Medio es el creciente flujo de migrantes que embarcan en botes en el norte de África con destino a Europa. En 2014, se rescató a 170.000 personas y se estima que 3.419 murieron durante esta peligrosa travesía. Es probable que este año la cifra sea mucho mayor. No sorprende que se haya instado a los responsables políticos del más alto nivel a actuar.
En octubre de 2013, la UE puso en marcha la operación Mare Nostrum. Bajo el liderazgo de Italia, barcos patrullaron el Mediterráneo para localizar y rescatar a migrantes que viajaban en embarcaciones endebles, abarrotadas y, en ocasiones, a punto de hundirse. Ante las críticas de que esto simplemente alentaba a cada vez más migrantes potenciales a emprender el peligroso viaje, la iniciativa se redujo drásticamente un año después. Pero el impulso migratorio siguió creciendo, lo que dio lugar a la crisis actual.
En abril de 2015, los ministros de la UE acordaron un plan de diez puntos y, el 13 de mayo, la Comisión publicó Una agenda europea de migración. Esta incluía medidas para reforzar las operaciones conjuntas en el Mediterráneo y, inspirándose en el éxito de la operación Atalanta contra los piratas frente a las costas de Somalia, destruir las embarcaciones de los traficantes de migrantes. También incluía una serie de iniciativas para la cooperación dentro de la UE en la tramitación conjunta de solicitudes de asilo y la cooperación con países de origen y tránsito para repatriar a migrantes irregulares.
Cómo abordar la migración: el caso de Australia
¿Qué puede decirnos la investigación sobre las dinámicas de la migración? Un hallazgo es que, una vez iniciados, los flujos migratorios se acumulan mediante efectos de demostración y la profesionalización de las redes de tráfico de personas. Las políticas más estrictas pueden frenar el flujo, pero solo las que restringen el acceso al destino deseado o niegan el derecho a permanecer (Mueller 2014). La mayoría de los migrantes está dispuesta a soportar toda clase de dificultades si, en última instancia, puede establecerse de forma permanente en el destino. Por tanto, hacerles la vida miserable, por ejemplo, internándolos o denegándoles el acceso a los servicios sociales, apenas afecta al número de quienes lo intentan (Hatton y Moloney 2015).
Australia ofrece un interesante caso de estudio. Ante el aumento de las llegadas por mar, en 2001 el Gobierno introdujo una serie de medidas, como excluir las islas periféricas y adoptar un régimen severo de tramitación extraterritorial, la llamada solución del Pacífico. El número de embarcaciones disminuyó hasta que un nuevo Gobierno flexibilizó la política en 2008. Entonces, el número de llegadas por mar creció aún más rápidamente que en el episodio anterior, hasta alcanzar niveles sin precedentes en 2013 (Figura 1).
Figura 1. Llegadas irregulares por mar a Australia, 1989-2013
Fuente: Phillips J. (2014)
En respuesta, se reintrodujeron las políticas anteriores, pero con medidas aún más estrictas. Se reabrieron los centros de tramitación extraterritorial y se negó la posibilidad de establecerse en Australia a quienes habían transitado por Indonesia. La medida más controvertida fue la instrucción a los barcos patrulleros australianos de hacer retroceder a las embarcaciones. Cuando una embarcación corría el riesgo de hundirse, fuera por accidente o deliberadamente, se proporcionaba a los pasajeros un bote salvavidas y suficiente combustible para llegar a la costa indonesia. Estas políticas fueron objeto de críticas vehementes por ser excesivas e inhumanas, incluso por parte de personas cercanas al Gobierno. Pero las embarcaciones dejaron de llegar.
Cómo abordar la situación en el Mediterráneo
¿Podrían aplicarse en el Mediterráneo políticas al estilo australiano? La situación allí es mucho más complicada: las cifras son muy superiores y el norte de África está muy cerca de Europa. Hacer retroceder las embarcaciones marcaría una diferencia, pero probablemente no detendría el flujo. Y si se proporcionaran botes salvavidas para llevar a los migrantes de vuelta al norte de África, eso aumentaría la oferta, ya de por sí flexible, de embarcaciones. Asimismo, destruir embarcaciones en los puertos y desarticular o desmantelar las redes de tráfico de migrantes marcaría una diferencia. Pero los ataques militares, tal como se proponen actualmente, probablemente pondrían vidas en riesgo, y no solo las de los traficantes.
No obstante, una combinación de medidas estrictas contribuiría a frenar el flujo. Y evitar que la gente se ahogue en el mar es, sin duda, algo positivo. Pero no debemos perder de vista que muchos migrantes son auténticos refugiados que buscan protección frente a la persecución. Europa ha sido un refugio seguro para un número considerable de refugiados durante las últimas dos décadas, y ese esfuerzo humanitario cuenta con un amplio apoyo. La gravedad de la crisis actual es tal que, en 2014, las solicitudes de asilo en países de la UE superaron el máximo anterior de principios de la década de 2000.
Desde entonces, la UE ha avanzado en el desarrollo de su Sistema Europeo Común de Asilo (SECA). Esto ha incluido la armonización de los procedimientos para determinar la condición de refugiado y la cooperación para reforzar los controles fronterizos. Sin embargo, este proceso (que incluye el Reglamento de Dublín, según el cual las solicitudes deben presentarse en el Estado de primera entrada), si acaso, ha acentuado la distribución desigual ya existente entre los países de la UE (Figura 2). Un reparto más equitativo aliviaría la presión sobre los Estados «de primera línea» y hay argumentos que sugieren que aumentaría la capacidad total (Hatton 2015).
Figura 2. Total de solicitudes en cinco años, 2010-14, por cada 1.000 habitantes
Fuente: ACNUR, Tendencias de asilo (2014), Niveles y tendencias en los países industrializados.
En la Directiva de protección temporal de 2001, promulgada tras la crisis de Kosovo, se contemplaba un reparto más equitativo de la «carga». Su objetivo era gestionar una afluencia repentina a uno o varios países de la UE. Pero carecía de mecanismos para imponer una distribución y, en su lugar, dependía de los compromisos voluntarios de otros Estados miembros. Se han planteado varias propuestas con fórmulas para distribuir a los refugiados entre los Estados miembros. Pero, pese a la creación en 2010 de un organismo central, la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO), cuyo mandato es «facilitar, coordinar y reforzar la cooperación práctica entre los Estados miembros», se ha avanzado poco. Ahora la Comisión Europea ha propuesto una clave de distribución, pero esta ya ha recibido críticas de Gran Bretaña y Francia.
Una cuestión importante es dónde deberían tramitarse las solicitudes de asilo. Si se logra contener el flujo a través del Mediterráneo, deberá ofrecerse algún mecanismo alternativo para presentar solicitudes de asilo. Proporcionar estos servicios en el norte de África ofrecería una vía a los auténticos refugiados, lo que podría reducir parte de la presión para embarcar en botes. También permitiría separar a los migrantes económicos.
El plan actual encarga a la Oficina Europea de Apoyo al Asilo el despliegue de equipos en Italia y Grecia para tramitar conjuntamente las solicitudes de asilo. Aunque la puesta en marcha de la tramitación conjunta quizá se haya demorado demasiado, establecer instalaciones reforzadas en Italia y Grecia no hace más que reforzar el incentivo para que los posibles solicitantes de asilo busquen embarcaciones, favoreciendo a los traficantes de personas que la estrategia pretende erradicar. Además, si no se devuelve por la fuerza a quienes no logran obtener asilo (como ocurre con la mayoría), persiste el incentivo para los migrantes económicos.
En otras ocasiones se ha planteado la tramitación extraterritorial, pero su reputación no es buena. Los centros australianos de Nauru y la isla Manus solo la han empeorado. Sin embargo, existe una amplia experiencia de la que se puede aprender, y unos centros bien gestionados y financiados podrían funcionar mejor. Pero hay que encontrar un delicado equilibrio entre proporcionar instalaciones seguras y limpias y evitar crear un foco de atracción que desbordaría rápidamente todo el proceso.
Un problema aún más difícil es cómo y dónde podrían establecerse esos centros. El plan actual prevé crear un centro piloto polivalente en el lejano Níger. Los centros autónomos con fácil acceso a la costa mediterránea podrían ser menos difíciles de gestionar y requerir menos colaboración local que intentar mantener una cooperación continua con las autoridades para destruir embarcaciones o perseguir a los traficantes de migrantes. Pero eso parece muy poco viable en medio de milicias itinerantes implicadas en luchas de poder cambiantes en Estados fallidos como Libia. Quizá la mejor opción sería establecerlos en países más pacíficos, como Túnez. Como alternativa, los enclaves españoles de Ceuta y Melilla, en Marruecos, podrían ser buenos lugares para empezar.
Nada de esto es fácil. Pero hay vidas en juego y, por tanto, es necesario tomar decisiones difíciles. Hay que actuar con decisión, y pronto. La UE y sus Estados miembros han avanzado algo, pero deben tomar medidas mucho más contundentes que hasta ahora.
Referencias
Hatton. T J (2015) «Política de asilo en la UE: argumentos a favor de una integración más profunda», CESifo Economic Studies.
Hatton, T J y J Moloney (2015), «Determinantes de las solicitudes de asilo: modelización de las solicitudes de asilo según el origen y el destino», documento de debate n.º 625 de la Escuela de Economía de Investigación de la ANU.
Mueller H F (2014), «Intervención extranjera y costes económicos del conflicto: una perspectiva microeconómica», VoxEU.org, 16 de febrero.
Phillips J (2014), «Llegadas por mar a Australia: guía rápida de las estadísticas», Biblioteca Parlamentaria Australiana.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Tim Hatton es profesor de Economía en la Universidad de Essex y en la Universidad Nacional Australiana.
Imagen: Un agente de policía revisa un pasaporte. REUTERS/Stefano Rellandini.
