Las relaciones con las comunidades afectadas pueden determinar el éxito o el fracaso de las actividades mineras. Desde una perspectiva empresarial, los conflictos locales pueden provocar pérdidas de más de 20 millones de dólares estadounidenses por semana en las minas a gran escala. Por no hablar de los costos más amplios —en términos de vidas perdidas y desarrollo obstaculizado— cuando el descontento local desemboca en conflictos violentos.
En respuesta, cada vez más empresas mineras y gobiernos han puesto en marcha «Acuerdos de Desarrollo Comunitario» (CDA, por sus siglas en inglés), un término general que abarca acuerdos formales entre una empresa y las comunidades designadas para promover el desarrollo local. Los CDA pueden abarcar todo el espectro de la relación entre la comunidad y la empresa e incluir, entre otros ámbitos, impactos socioambientales, distribución de beneficios, empleo, seguimiento y resolución de reclamaciones.
Los CDA se han extendido rápidamente en las leyes y políticas nacionales. Desde mediados de la década de 1980, treinta y dos países han adoptado disposiciones sobre desarrollo comunitario en sus códigos mineros, y actualmente nueve países están en proceso. Al parecer, el modelo de CDA es una «mejor práctica» emergente, y diversas iniciativas, desde los Principios Ruggie hasta el Consejo Internacional de Minería y Metales , han reiterado su valor.
Los responsables de formular políticas y los profesionales del sector suelen sostener que los CDA son beneficiosos porque las comunidades tienen más voz en su propia gobernanza, reducen los conflictos al establecer sistemas de gestión de reclamaciones y, según se afirma, permiten que las comunidades obtengan mejores resultados de desarrollo, ya que los recursos se destinan directamente a las necesidades que han expresado.
¿Resisten estas afirmaciones el análisis? Pese a algunos indicios de «fallas sustanciales en la implementación de [tales] acuerdos», escasean los estudios empíricos y el diálogo sobre políticas. Lo que existe se centra en los términos del acuerdo, más que en sus procesos participativos y mecanismos de implementación, que son igual de importantes, si no más.
La inversión en estos procesos y los resultados consiguientes varían considerablemente en todo el mundo. El muy elogiado CDA del proyecto aurífero de Newmont Ahafo fue fruto de un proceso de fortalecimiento de capacidades y negociación de tres años . En cambio, en el sector forestal de Liberia, las comunidades rurales suelen recibir un CDA modelo para que lo firmen sin consulta ni explicación, y este ha servido de poco para aliviar sus reclamaciones.
El Banco Mundial colabora con clientes como Sierra Leona para abordar estas deficiencias de aprendizaje e implementación. Antes del brote de ébola, Sierra Leona era uno de varios países que aplicaban sistemáticamente los CDA. Su Ley de Minería de 2009 y sus reglamentos incluían disposiciones sobre los CDA que establecían elementos como la distribución de ingresos, una gobernanza comunal transparente y estrategias de género. Sin embargo, la implementación se quedó rezagada. Hasta la fecha, no se ha firmado ningún CDA que cumpla los requisitos de la ley.
Un comienzo prometedor se vio frustrado en 2014, cuando el brote de ébola detuvo los procesos iniciales de implementación y la suspensión de las operaciones en las dos mayores minas de mineral de hierro del país asestó un duro golpe económico. Pero estos desafíos, y en particular el brote de ébola, también pusieron de manifiesto dos principios clave.
En primer lugar, la recuperación económica de Sierra Leona depende de los ingresos de las industrias extractivas. En segundo lugar, es necesario abordar estratégicamente las tensiones derivadas de la fragilidad y los conflictos, pues probablemente obstaculizarán los esfuerzos de recuperación del mismo modo que dificultaron la respuesta inicial al brote. Reconociendo estas realidades, la Agencia Nacional de Minerales está tomando medidas inmediatas para reanudar la implementación de los CDA como parte de una estrategia sensible a la fragilidad, destinada a forjar alianzas entre la ciudadanía, el Estado y los inversores, y a aprovechar los dividendos de desarrollo de las inversiones.
Hasta ahora, un pequeño grupo multisectorial encabezado por la Agencia Nacional de Minerales e integrado también por el Banco Mundial ha elaborado un acuerdo modelo que servirá de punto de partida para la negociación y la implementación específicas para cada emplazamiento minero. Incluso en esta etapa inicial, antes de que comience de lleno la participación comunitaria, hay varios desafíos clave.
En una comunidad, una jefa suprema deja claro que se opondrá enérgicamente a cualquier petición de mayor transparencia, pues la considera una vulneración de su función de guardiana del acceso. En otra, cabe preguntarse si las organizaciones de la sociedad civil (OSC) participantes tienen conocimientos financieros suficientes —por no hablar de un estipendio para combustible— para supervisar eficazmente el cumplimiento. En otros lugares, quienes toman decisiones lidian con los criterios para determinar qué constituye una «comunidad anfitriona principal» elegible (¿debería definirse según la proximidad, el impacto o la capacidad de causar problemas?).
En efecto, aunque los CDA tienen un gran potencial para contribuir a la prosperidad compartida y a verdaderas alianzas locales, este potencial no se realiza por sí solo. Los riesgos no se limitan a perder la oportunidad de lograr resultados positivos de desarrollo: también incluyen la alteración de acuerdos informales existentes, con el consiguiente riesgo de nuevas oleadas de conflictos. Por ello, es aún más importante que las partes interesadas generen y compartan conocimientos sobre cómo utilizar eficazmente estas herramientas, potencialmente transformadoras.
La decisión de implementar los CDA, y la forma de hacerlo, no debería basarse en una noción abstracta de atractivo formal, sino en la comprensión de los factores que determinan el éxito y el fracaso en materia de desarrollo local, gobernanza y resultados relacionados con los conflictos.
Este artículo se publica en colaboración con el blog Gobernanza para el Desarrollo del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Jared Schott es especialista en gobernanza y justicia en la Práctica Global de Gobernanza del Banco Mundial. Felix Marco Conteh es responsable de programas del Programa Justicia para los Pobres, en la Práctica Global de Gobernanza del Banco Mundial. Nathaniel King es investigador consultor del Programa Justicia para los Pobres del Banco Mundial. Deval Desai es especialista en justicia, conflictos y gobernanza en la Práctica Global de Gobernanza del Banco Mundial. Nicholas Menzies es especialista en reforma judicial del Grupo de Práctica de Reforma Judicial de la Vicepresidencia Jurídica del Banco Mundial.
Imagen: Una vista aérea muestra charcas de agua de colores minerales acumuladas en hoyos excavados por recolectores de sal en salinas. REUTERS/Finbarr O’Reilly.
