La inclusión productiva es la palabra de moda que está tomando forma en los círculos de política social de América Latina y de otros países de ingreso mediano. La salida de la asistencia social no equivale a una salida sostenida de la pobreza (ni la presupone).
Mientras muchos países de ingreso mediano avanzan hacia la adopción de transferencias monetarias, con o sin corresponsabilidades asociadas (y en medio del reciente entusiasmo por entregar dinero directamente a las personas pobres), existe una importante ola de programas que ofrecen intervenciones de «efectivo más» (cash plus).
La región cuna de las transferencias monetarias condicionadas está adoptando un nuevo e interesante giro hacia programas integrados que amplían el alcance de las TMC tradicionales, especialmente para las personas en situación de pobreza extrema y vulnerabilidad. Cada vez se reconoce más que proporcionar dinero en efectivo sin tener en cuenta la importancia de las habilidades para generar ingresos no permitirá salir de la pobreza de manera sostenida. México y Brasil están modificando el diseño de sus transferencias monetarias condicionadas para poner mayor énfasis en la inclusión, con la productividad y la inclusión financiera en primer plano.
Los paquetes integrados y secuenciados de programas dirigidos a las personas en situación de pobreza extrema han mostrado resultados prometedores en entornos de bajos ingresos en casos piloto, donde se están implementando «programas para las personas en pobreza extrema» (véase aquí). Estos programas se implementan cuidadosamente, y el componente de oferta de los programas integrados suele estar integrado verticalmente dentro de una ONG determinada. ¿Pueden estos programas ofrecerse a gran escala? ¿Pueden llevarse a cabo dentro de un sistema de intervenciones prestadas por distintos organismos, ministerios y proveedores de servicios? ¿Con qué objetivo y en qué condiciones?
Chile Solidario (CS) fue el primero de estos programas gubernamentales de gran escala dirigido explícitamente a las personas en situación de pobreza extrema. Combinó componentes del lado de la demanda para promover el acceso a transferencias y servicios a corto plazo con intervenciones del lado de la oferta para sostener la salida de la pobreza mediante el desarrollo de habilidades y activos. A largo plazo, el programa se implementó a gran escala entre 2002 y 2009.
Estas son algunas características del diseño de Chile Solidario que lo distinguen de los programas tradicionales de protección social:
Identificar las necesidades de los hogares y adaptar los servicios a ellas: La información, los costos de transacción y las barreras psicológicas son obstáculos importantes para acceder a los programas (véase la revisión fundamental de J. Currie aquí). Es probable que estas barreras se acumulen para las personas más pobres, expuestas a múltiples factores de estrés en su vida cotidiana. Los programas sociales han evolucionado para dirigirse específicamente a estas poblaciones difíciles de alcanzar. Los trabajadores sociales o gestores de casos trabajan con las familias para identificar carencias en múltiples dimensiones del bienestar. Un gestor de casos puede identificar las necesidades mediante visitas de diagnóstico (véanse revisiones de América Latina aquí y aquí). En contextos más complejos y sofisticados, donde se dispone de recursos humanos, como en Chile, la intermediación social adoptó la forma de una intervención en sí misma, con apoyo psicosocial intensivo mediante visitas domiciliarias periódicas de trabajadores sociales a los hogares participantes durante dos años. Duflo expuso recientemente con elocuencia el reconocimiento del bienestar psicosocial como un activo clave del hogar en sus conferencias Tanner, y la psicología de la pobreza, planteada en la literatura de economía del comportamiento, ocupa ahora un lugar central en la economía del desarrollo (como se resume recientemente en el WDR 2015). En sus comentarios cualitativos, los beneficiarios del programa valoraron el hecho de «hacerse visibles», ser escuchados y participar en un proceso que mejora la cohesión familiar y la autoestima. Curiosamente, un estudio cualitativo en profundidad muestra que los beneficios psicosociales percibidos a corto plazo se consideran instrumentales para mejorar otras dimensiones a mediano plazo.
El enfoque sistémico: conectar la demanda con la oferta de servicios: El componente del lado de la oferta del programa busca garantizar la coordinación entre distintos programas, poner a disposición la oferta existente o crear nueva oferta cuando sea necesario. La lógica es articular la oferta para atender las necesidades de una familia específica. En el caso de Chile, el programa comenzó en 2002, pero la reorganización y expansión del lado de la oferta solo entró en funcionamiento después de 2004, cuando el programa se convirtió en ley y pudieron establecerse los acuerdos institucionales y presupuestarios entre ministerios y proveedores de servicios.
La naturaleza de las intervenciones personalizadas plantea importantes desafíos desde la perspectiva de la evaluación, ya que (i) el conjunto de privaciones iniciales en distintas dimensiones y el conjunto de posibles resultados de interés varían mucho entre participantes y (ii) el conjunto de programas puestos a disposición de cada participante es muy heterogéneo, y la articulación del lado de la oferta tardó en materializarse.
La evaluación a largo plazo del programa (en este artículo en coautoría con Pedro Carneiro y Rita Ginja) se basó en datos administrativos y un diseño de regresión discontinua, aprovechando el hecho de que la elegibilidad para el programa se estableció como una función discontinua de la prueba indirecta de recursos. Lo atractivo de este contexto es que el umbral de elegibilidad variaba según el municipio y el tiempo, por cohorte, lo que hace que la evidencia sea menos restrictiva en cuanto a validez externa que en el enfoque general de regresión discontinua. La desventaja de usar datos administrativos fue que solo pudimos centrarnos en unos pocos resultados. ¿Qué encontramos?
Protección social: llegar a las personas más pobres y socialmente excluidas
Activación de la demanda: El programa fue sumamente eficaz para alcanzar su objetivo de protección social y activar la demanda de toda una serie de servicios sociales: los resultados se mantienen tanto a corto como a largo plazo.
Inclusión social: los resultados promedio ocultaban una heterogeneidad muy importante según las condiciones iniciales: al condicionar por los resultados de referencia, encontramos que los efectos sobre el acceso a los servicios se debieron principalmente a los hogares en situación de pobreza extrema más difíciles de alcanzar, es decir, la población destinataria prevista.
¿De la protección social a la inclusión productiva?
El trabajo cualitativo sugirió que el empleo (especialmente en lo relativo a contar con una fuente estable de ingresos en el hogar) y la vivienda figuran entre las aspiraciones más importantes de las familias participantes, y que también se consideran factores estructurales clave que impiden a los hogares salir de la pobreza extrema de manera sostenida. Sin embargo, no encontramos efectos en estas dos dimensiones.
Un mecanismo clave que examinamos para explicar la falta de efectos promedio en los resultados finales son las diferencias en la disponibilidad del lado de la oferta. Lo medimos aprovechando el momento en que se implementó el componente del lado de la oferta del programa. Mientras que los programas de vivienda pública estaban muy racionados, los programas de empleo se expandieron rápidamente cuando el programa se convirtió en ley, mediante una combinación de trabajo por cuenta propia, subsidios salariales, capacitación en habilidades interpersonales y equivalencia educativa. Encontramos efectos significativos en el empleo de los cónyuges, únicamente para las cohortes expuestas a una expansión de la oferta.
¿Qué sigue?
Extraer lecciones de esta experiencia es sumamente importante para hacer avanzar el debate sobre protección social en los países de ingreso mediano. Es necesario incorporar más investigación al diseño de los programas desde el principio, dado que la realidad y la implementación en muchos países avanzan mucho más rápido que la evaluación de impacto.
Se necesita mayor claridad sobre los objetivos de la política social. ¿Protección social, inclusión social, reducción de la pobreza o una combinación (secuenciada) de las tres? Conectar la demanda con la oferta de servicios sociales, especialmente para los sectores más pobres de la población, constituye por sí mismo un objetivo clave de protección social. Algunos grupos vulnerables clave podrían necesitar apoyo a los ingresos incluso a largo plazo. Para reducir la pobreza de manera sostenida (lo que ahora se denomina «inclusión productiva»), la estabilización de los ingresos debe combinarse con un esfuerzo mucho mayor para identificar habilidades clave y obstáculos al empleo, y para alinear toda una serie de programas de empleo con los activos y las habilidades de la población destinataria. El trabajo por cuenta propia es una inversión arriesgada para los hogares de bajos ingresos y podría no ser adecuado para todos los hogares en situación de pobreza extrema. La generación de ingresos para las personas en pobreza extrema puede abarcar desde capacitación técnica y en habilidades interpersonales hasta intermediación laboral y colocación. Se necesita más trabajo para identificar los paquetes de programas clave que respondan a las necesidades de la población destinataria en contextos de ingreso mediano y en entornos rurales y urbanos.
El papel clave de la activación del lado de la oferta y la importancia de la secuenciación: La lección de la experiencia de Chile es que la oferta siguió a la demanda. Se adaptaron los servicios existentes —o se crearon nuevos— para atender a quienes resultaba más difícil alcanzar o atender; se crearon servicios y programas para cumplir los objetivos específicos de las condiciones mínimas que se esperaba que alcanzaran las personas en situación de pobreza extrema. El conocimiento de sus necesidades y de las limitaciones de su entorno de elección es fundamental.
¿Cuál es el valor añadido y el papel clave de la intermediación social o del apoyo en habilidades socioemocionales? ¿Cuál es la frecuencia y el momento de los contactos? ¿Y para quiénes? ¿Cuál es el perfil clave de los gestores de casos y los trabajadores sociales? ¿Cuál es el contenido y la estructura del plan de estudios? La respuesta dependerá de la configuración institucional inicial y de los objetivos que la intermediación social pretenda alcanzar (diagnóstico, activación de la demanda de programas, correspondencia entre demanda y oferta, apoyo psicosocial).
Se necesitan avances en la agenda de medición de los resultados psicosociales en las encuestas. Mi colega Jed publicó algunas entradas importantes (véanse aquí y aquí). Se necesita más trabajo, especialmente en el contexto de la evaluación de programas, para pensar en cómo identificar y medir los ámbitos psicológicos que pueden cambiar en el marco de una intervención, y modelar su importancia como mediadores del cambio transformador.
Esta publicación apareció originalmente en el blog Let’s Talk Development del Banco Mundial. Su publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autora: Emanuela Galasso es economista sénior en la Unidad de Pobreza y Desigualdad del Grupo de Investigaciones sobre el Desarrollo.
Imagen: Personas esperan junto a sus recipientes de agua a que llegue el suministro en el barrio marginal de Pamplona, en Villa María del Triunfo, cerca de Lima, la capital de Perú. REUTERS/Mariana Bazo
