Como abogado constitucionalista, aunque especializado en Estados Unidos, y politólogo, seguí con gran interés la reciente votación en Escocia sobre una posible secesión del Reino Unido. Desde la perspectiva académica completamente desapegada de alguien sin vínculos con el Reino Unido ni con ninguna de sus regiones, el resultado final casi no importaba. Lo cierto es que el voto afirmativo para permanecer en el Reino Unido plantea preguntas distintas, aunque igualmente fascinantes, de las que habrían surgido si hubieran prevalecido quienes apoyaban la secesión. En ese caso, sin duda se habría debatido mucho sobre los mecanismos por los cuales Escocia llegaría a ser verdaderamente independiente y, sobre todo, sobre si habría podido convertirse fácilmente (o siquiera) en miembro de la Unión Europea. En cambio, ahora el debate se centra en las consecuencias de las promesas formuladas, especialmente en las últimas semanas antes del referéndum, cuando parecía que el impulso había pasado al bando secesionista. Conservadores, laboristas y liberaldemócratas coincidieron en conceder una autonomía aún mayor que la actual, otorgando al Parlamento escocés, ahora permanente, plenos poderes en materia tributaria y sobre algunas cuestiones sociales importantes, en particular las relacionadas con el funcionamiento del moderno Estado de bienestar.
Como era de esperar, estas promesas, por bienvenidas que fueran para muchos escoceses, aparentemente fueron recibidas con sentimientos decididamente encontrados en el resto del Reino Unido. Es de suponer que los nacionalistas galeses desearían un grado de autonomía mayor que el actual, aunque nadie apoyaría realmente la empresa profundamente quijotesca de convertirse en una nación independiente. (A diferencia de Escocia, Gales no cuenta ni con población suficiente ni con recursos como el petróleo que pudieran financiar un país independiente). Pero, con mucho, el público más importante estaba compuesto por quienes viven en Inglaterra, donde reside el abrumador porcentaje de los británicos. Dado que, en la práctica, la autonomía significa que solo el Parlamento escocés votaría sobre muchas leyes que afectan a Escocia, incluida la política fiscal, algunos habitantes de Inglaterra (se los describa o no correctamente como «nacionalistas ingleses») proponen una especie de monopolio recíproco, por así decirlo: que solo los parlamentarios no escoceses voten sobre medidas que afecten únicamente al resto del Reino Unido, pero no a una Escocia ahora más independiente, aunque no del todo. Los partidarios de esa exclusividad han adoptado el lema «votos ingleses para leyes inglesas», y hay una gran presión para que el Parlamento vote sobre tal propuesta. El ex primer ministro laborista Gordon Brown ha escrito en The Guardian que «Si quieren acabar con el Reino Unido, no hay mejor manera». Describió una «crisis constitucional» en ciernes que podría poner a prueba el futuro del Reino Unido tan fácilmente como lo habría hecho un voto afirmativo a favor de la independencia en septiembre. ¡No hace falta tener una constitución escrita para que haya una «crisis constitucional»!
¿Hacia un Reino Unido federal?
Una posibilidad, por supuesto, es que el Reino Unido emule por fin a su hijo descarriado, Estados Unidos, una de cuyas principales contribuciones del siglo XVIII al constitucionalismo mundial fue precisamente la noción de una «convención constitucional» formal que, en teoría, poseía un poder constituyente para proponer transformaciones radicales del orden político existente (aunque la ratificación estuviera en manos de otro órgano). Es de suponer que una «convención constitucional» británica adoptaría (o propondría a un referéndum nacional que se adoptara) una constitución verdaderamente escrita que especificara cómo funcionaría en el futuro un país claramente «federalizado». La «federalización» de facto del Reino Unido es, por supuesto, fundamental.
Hay una muy buena razón por la que ninguno de los tres países contemporáneos que sirven de ejemplo de «constituciones no escritas» —Gran Bretaña, Nueva Zelanda e Israel— es federal. Sin embargo, el federalismo parece exigir una definición precisa, a diferencia, por ejemplo, de la mera adopción, como decisión políticamente deseable, de que un gobierno central «descentralice» la elaboración o aplicación de políticas. Es de suponer que el gobierno central puede revocar sus decisiones descentralizadoras. (Al fin y al cabo, entre los principales ejemplos empíricos de «descentralización» en el mundo actual figuran China y Francia, países que nadie confundiría con un orden jurídico constitucionalmente federal). El «federalismo constitucional», en cambio, exige delimitar «esferas separadas» de gobierno que estén reconocidas y protegidas legalmente. Esa protección no la proporcionan «convenciones» evanescentes (en el sentido británico tradicional), sino la voluntad de un poder judicial independiente de hacer cumplir las prerrogativas de los gobiernos subnacionales cuando, como es inevitable, el gobierno central siente la tentación de excederse, quizá porque se niega a aceptar plenamente hasta qué punto ya no existe el tradicional Estado unitario gobernado desde Westminster. A su vez, las unidades subnacionales también sienten la tentación de incumplir las promesas que hicieron de atender plenamente los intereses verdaderamente nacionales, y esas promesas quizá también deban hacerse cumplir judicialmente.
Lo que ocurre en el Reino Unido es casi un ejemplo de manual de lo que el politólogo Alfred Stepan ha denominado federalismo «de unión». Es decir, a diferencia de la experiencia estadounidense de 1787 —un ejemplo igualmente de manual de federalismo «de integración», en el que hay que persuadir a varios «Estados soberanos» preexistentes para que se unan a una Unión—, el Reino Unido obviamente ya existe. La Unión particular de Inglaterra y Escocia se remonta, por supuesto, a 1707. Pero el sentido mismo del referéndum escocés es que una parte considerable del electorado estaba más que dispuesta a contemplar un divorcio político, y quienes querían mantener unida la unión prometieron una medida considerable de mayor autonomía que, al parecer, surtió efecto. Así pues, si tiene éxito, el Reino Unido permanecerá unido, como hizo España tras la muerte de Franco al conceder a Cataluña, el País Vasco y Galicia medidas igualmente importantes de autogobierno en un proceso que a veces se describe como «federalismo asimétrico». En el mundo moderno, «mantener la unión» puede ser el desafío al que se enfrentan muchos Estados plurinacionales cuyas minorías nacionales plantean sus propias reivindicaciones de «autodeterminación» wilsoniana. El centenario de la Primera Guerra Mundial está ya muy presente, y la noción clave de «autodeterminación nacional» es tan esquiva en cuanto a su significado práctico como cuando Wilson habló de ella por primera vez en 1918.
Lo que mejor parece explicar el federalismo es la existencia de grupos geográficamente dispersos que desconfían profundamente unos de otros por una u otra cuestión importante. Lo más común es que se trate de la etnia, pero, si hemos de creer las noticias, la ruptura apenas evitada entre Escocia y el resto del Reino Unido pareció deberse tanto, o incluso más, a diferencias de cultura política. En cualquier caso, una vez que se manifiesta una desconfianza suficiente, es improbable que los grupos celosos de preservar su autonomía se sientan atraídos por la exigencia de los probables vencedores de las elecciones nacionales de que «confíen en nosotros», sobre todo, por supuesto, si constituyen un porcentaje pequeño del electorado total, como indudablemente ocurre con los escoceses. En su lugar, el grupo potencialmente vulnerable exigirá un acuerdo formal por escrito que establezca qué poderes tendrá el gobierno nacional y cuáles quedarán «reservados» a las unidades subnacionales, en palabras de la Décima Enmienda de la Constitución de Estados Unidos. Por supuesto, también puede hablarse de «poderes reservados» en referencia al gobierno nacional; lo importante es que las atribuciones y reservas queden especificadas por escrito. La noción de «reserva» parece estar en el centro de la autonomía ampliada. Pero, claro está, la desconfianza opera en ambas direcciones, lo que contribuye a explicar la resistencia a que los parlamentarios escoceses sigan participando en decisiones que solo afectarán a quienes viven en otras partes del Reino Unido.
Una convención constitucional: ¿lecciones de EE. UU.?
Ciertamente, no tengo la experiencia profesional (ni la «autoridad») necesaria para ofrecer comentarios útiles sobre la probable configuración de una «convención constitucional» británica, por mucho que me interese seguir el debate que está teniendo lugar. Sin embargo, quizá sea pertinente que soy uno de los pocos académicos estadounidenses de derecho que han defendido públicamente la conveniencia de celebrar una nueva convención constitucional en Estados Unidos. He escrito dos libros: Our Undemocratic Constitution (Where the Constitution Goes Wrong, and How We the People Can Correct It) (2006) y Framed: America’s 51 Constitutions and the Crisis of Governance (2012), en los que critico duramente nuestra propia Constitución. Creo firmemente que desempeña un papel importante en la disfuncionalidad del gobierno estadounidense y hace casi imposible una gobernanza eficaz, al menos si eso significa adoptar políticas inteligentes frente a los desafíos básicos de la sociedad. Espero que nadie se tome en serio hoy el célebre comentario de Gladstone: «La Constitución estadounidense es, hasta donde puedo ver, la obra más maravillosa jamás concebida por la mente y la voluntad humanas». De hecho, quienes redactan constituciones en la actualidad prestan, con toda razón, mucha más atención a las constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial, incluidas las de Alemania, Francia, España y, especialmente en los últimos tiempos, Sudáfrica, que a la Constitución estadounidense esclerótica de 1787.
El artículo V de la Constitución contempla, de hecho, una nueva convención constitucional, aunque, por supuesto, nunca se ha celebrado ninguna. En otoño de 2013, el profesor Lawrence Lessig y yo impartimos juntos un seminario en la Facultad de Derecho de Harvard sobre los problemas prácticos y teóricos que plantearía una llamada «convención del artículo V», que, según el texto, debe ser convocada por el Congreso a petición de dos tercios de los cincuenta estados (34). Tal convención tendría autoridad para «proponer enmiendas» a la Constitución que, presumiblemente, se someterían a los estados para su ratificación por mayoría de tres cuartos (38). En efecto, grupos políticamente conservadores han puesto en marcha una campaña de peticiones dirigida a las legislaturas estatales, particularmente interesados en adoptar una enmienda de «presupuesto equilibrado». Algunos liberales políticos, indignados por la libertad concedida a los intereses adinerados para gastar cantidades inmensas en las elecciones, apoyan una convención con el fin de revocar la decisión del Tribunal de 2010 en Citizens United , que declaró inconstitucionales la mayoría de las limitaciones a la financiación de campañas. Hasta ahora, al menos, estas campañas han pasado desapercibidas, aunque cabe estar seguros de que el debate se intensificaría al acercarse la cifra a treinta y cuatro.
El artículo V no ofrece en su texto más información sobre el funcionamiento concreto de una convención. Consideremos solo las siguientes preguntas, cuyas respuestas están todas cargadas de implicaciones políticas: (1) ¿Cuál sería el número óptimo de delegados y, casi con toda seguridad más importante, cómo se elegirían? (2) ¿Cuáles serían las reglas de votación dentro de la convención? Por ejemplo, ¿tendría cada delegado un voto o, como en la convención original de 1787, tendría cada estado un único voto final, emitido por mayoría de sus delegados? Esto último significa, por supuesto, que el estado más pequeño —hoy Wyoming— tendría el mismo poder de voto que el más grande —California, con 70 veces más población—. (3) ¿Quién fijaría el orden del día de la convención? Es decir, ¿se limitaría a las cuestiones específicas señaladas en las peticiones o tendría la convención, en cambio, poder «plenario» para debatir cualquier tema? Es esta última posibilidad la que lleva a muchos estadounidenses a temer la perspectiva de una «convención fuera de control».
Tengo mis propias respuestas a las preguntas anteriores. El tamaño óptimo para un país tan grande como Estados Unidos sería de unos 700 delegados, y los elegiría mediante un sorteo más o menos aleatorio, confiando en que las leyes estadísticas generen una «muestra más representativa» del público que la que produciría cualquier elección. Confieso que me horroriza la selección de delegados mediante elecciones tal como se llevan a cabo actualmente en Estados Unidos, dado el efecto conjunto de los llamados grupos «monotemáticos» y la influencia de un dinero básicamente ilimitado que podría destinarse a elegir una lista de delegados de ese tipo. El nombramiento es una alternativa a las elecciones, pero creo poco probable que las élites políticas existentes nombren delegados verdaderamente dispuestos a plantear preguntas suficientemente radicales sobre qué tipo de diseño constitucional podría ser más adecuado para Estados Unidos (o cualquier otro país) en el siglo XXI. En todo caso, tal convención celebraría numerosas audiencias, escuchando a diversos expertos y posiciones enfrentadas, pero las decisiones finales bien podrían tomarlas los propios delegados, especialmente si suponemos, como sin duda hago, que tendría únicamente la autoridad de proponer cambios, y que la aceptación efectiva de esas propuestas correspondería a otro órgano, ya fuera el propio Parlamento o un referéndum nacional. Sin embargo, las reglas de votación de la convención serían especialmente complicadas, quizá más en el Reino Unido que en Estados Unidos. Cualquier sistema de «representación proporcional» en el primero daría inevitablemente la voz abrumadoramente dominante a los delegados de Inglaterra y quizá no haría sino exacerbar las tensiones entre Inglaterra y Escocia que, en primer lugar, están generando las presiones para convocar una convención. Y difícilmente cabe confiar en que los gobiernos establecidos representen debidamente toda la variedad de opiniones. Por ejemplo, ¿prestaría el actual gobierno escocés plena atención a la mayoría que, al fin y al cabo, rechazó la secesión, algunos de cuyos integrantes, quién sabe, quizá tengan reparos ante una mayor autonomía? Mi opinión es que cualquier convención estadounidense disfrutaría, de hecho, de autoridad plenaria, al menos en lo que respecta a las propuestas. Al fin y al cabo, somos un país fundado en la proposición (o fábula) de la «soberanía popular», y la convención encarna un momento de esa soberanía, aunque uno dude en concederle plena autoridad para adoptar una nueva constitución sin más consultas.
Debe quedar claro que la mera idea de una «convención constitucional» plantea necesariamente las cuestiones más fundamentales de teoría política, así como consideraciones prácticas de carácter político. Nadie puede comprender la Revolución estadounidense —descrita con mayor precisión como la secesión estadounidense del Imperio británico— sin captar sus dimensiones teóricas, empezando por las afirmaciones de la Declaración de Independencia en defensa de la soberanía popular y de la capacidad del pueblo para «alterar y abolir» los sistemas de gobierno existentes cuando se considere que ello favorece la felicidad pública. Para bien o para mal, Gran Bretaña ha preferido a menudo «salir del paso» ante cambios notables en su estructura de gobierno sin reconsiderar plenamente algunos de sus propios supuestos fundacionales, el más importante de los cuales es, por supuesto, la soberanía del Parlamento único de Westminster y la posibilidad de sostener que el Reino Unido no necesita una constitución escrita canónica. Me interesará mucho ver qué depara el futuro.
Este artículo se publica en colaboración con Open Democracy. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Sanford Levinson es un destacado abogado constitucionalista y politólogo estadounidense.
Imagen: Una mujer sostiene un paraguas con la bandera de la Unión frente a la torre del reloj del Big Ben y las Casas del Parlamento en Londres. REUTERS/Luke MacGregor.
