En los próximos meses, quienes toman decisiones y los líderes tendrán oportunidades sin precedentes para establecer, en un marco multilateral, una agenda transformadora para el futuro del desarrollo sostenible. En un contexto de cambios de paradigma globales, la coincidencia de tres cumbres mundiales clave definirá el rumbo y las aspiraciones de esta agenda para las próximas décadas.
La Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, que se celebrará en Addis Abeba en julio, representa un foro único para replantear la financiación del desarrollo y adaptarla al enfoque de la agenda de desarrollo posterior a 2015. Esta agenda, que se adoptará en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre, representa el esfuerzo más importante de la comunidad internacional para hacer frente a los principales desafíos de desarrollo que encara el mundo, que se expresarán en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Por último, la 21.ª Conferencia de las Partes sobre el cambio climático tendrá lugar en diciembre, con la perspectiva de establecer un acuerdo beneficioso para todas las partes que allane el camino para reducciones específicas de las emisiones, así como para medidas de mitigación y adaptación.
Estas tres vías comparten una raíz común: la demanda que surgió en la década de 1990, bajo el liderazgo de las Naciones Unidas, de patrones de crecimiento y desarrollo más sostenibles. Cada una ha seguido su propia dinámica y ahora afronta dilemas diferentes, pero complementarios. La vía de la Financiación para el Desarrollo está atrapada en el debate sobre si debe apoyarse en la financiación pública y concesional tradicional o en un nuevo entorno propicio, con medios innovadores de financiación que incluyan una mayor coordinación entre los gobiernos y una participación más amplia del sector privado.
No dejar a nadie atrás
En cuanto a los ODS, el proceso ha cobrado impulso y los gobiernos están dejando atrás el enfoque tradicional de compensaciones, que consiste «en crecer y acumular primero y, después, buscar un crecimiento ambientalmente sostenible con igualdad». La nueva agenda ha superado este falso dilema e integra ahora claramente las esferas económica, social y ambiental del desarrollo en un enfoque universal cuyo objetivo es «no dejar a nadie atrás». Hace hincapié en la erradicación de la pobreza extrema, la necesidad de transformar las economías mediante un crecimiento inclusivo, una mayor productividad y trabajo decente, con la igualdad en el centro.
La vía del cambio climático transmite el mensaje a largo plazo, además de los acuerdos inmediatos, de que el mundo tendrá que emprender un cambio estructural decisivo en los patrones de producción y consumo vinculados a la energía y al uso del espacio. Esto supondrá abandonar ciertas actividades y adoptar otras, ya sea de manera voluntaria o inducida por una combinación de regulaciones, incentivos y desincentivos.
En este contexto, los cambios de paradigma globales en curso exigen replantear fundamentalmente las relaciones entre los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil y las organizaciones multilaterales. Entre estos cambios figuran los desafíos aún no resueltos derivados de la crisis económica y financiera de 2008; la reconfiguración de las relaciones económicas, comerciales y manufactureras, incluido el surgimiento de nuevas tendencias megaregionales; las revoluciones del conocimiento, la tecnología y los datos, que avanzan rápidamente; y las nuevas demandas sociales de una ciudadanía empoderada.
Hacer frente a la evasión fiscal
En cuanto a la financiación para el desarrollo, alcanzar los ODS exigirá no solo una movilización de recursos sin precedentes, sino también reevaluar la manera en que se obtienen, organizan y asignan los recursos. Una primera cuestión importante es cómo fomentar la movilización de recursos nacionales, que constituye la fuente individual más importante de financiación para el desarrollo y que, sin embargo, en vastas zonas del mundo se ve muy limitada por ingresos insuficientes, evasión y elusión fiscales, y flujos ilícitos. En el caso particular de América Latina y el Caribe, aunque las reformas tributarias emprendidas en la región en las últimas dos décadas han aumentado modestamente la carga tributaria y orientado la política fiscal hacia una mejor redistribución, la evasión fiscal sigue siendo muy elevada según los estándares internacionales (la tasa de evasión del IVA oscila entre el 17,8 % y el 37 % de la recaudación total en la región, mientras que en los países de la OCDE se sitúa entre el 10 % y el 22 %).
Además, los gobiernos afrontan nuevos desafíos, entre ellos los flujos ilícitos, que representan una salida masiva de recursos financieros de las economías en desarrollo. En América Latina y el Caribe, superan los flujos de IED y equivalen al doble del monto de las remesas y a 15 veces el monto de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) recibida por la región. Por lo tanto, la cooperación internacional en materia fiscal se convierte en una cuestión clave para superar los desafíos de la movilización de recursos nacionales. Los acuerdos internacionales y regionales deberían servir de base para establecer reglas y normas tributarias internacionales comunes que mejoren la transparencia y eviten la erosión de las bases imponibles. En este sentido, la CEPAL apoya la organización de una cumbre tributaria en Addis Abeba en julio para abordar colectivamente estas cuestiones.
Abordar los flujos de financiación
Una segunda preocupación fundamental surge del reconocimiento de que los flujos públicos, incluidos los flujos tradicionales de desarrollo, como la AOD, sencillamente serán insuficientes para alcanzar la agenda de desarrollo posterior a 2015 y deberán complementarse con flujos privados, que constituyen la mayor parte de la financiación externa de los países de ingreso mediano (PIM), como destacó la CEPAL en el informe Financiamiento para el desarrollo en América Latina y el Caribe: un análisis estratégico desde la perspectiva de los países de ingreso mediano.
El hecho de que el capital privado esté impulsado por los beneficios y no por las preocupaciones relativas al desarrollo puede dar lugar a una inversión insuficiente en ámbitos cruciales para el desarrollo si el rendimiento esperado —ajustado en función del riesgo— es inferior. El desafío consiste en movilizar recursos privados y combinar recursos privados y públicos para lograr el apalancamiento necesario a fin de maximizar el impacto de la financiación para el desarrollo. Dado que los flujos privados responden a los incentivos del mercado, se necesitan incentivos adecuados y políticas públicas, tanto a nivel nacional como mundial, para definir el papel de los flujos públicos y privados y sus distintos grados de interacción.
Un panorama de financiación complejo
Un tercer desafío es que la movilización de un volumen adecuado de fondos públicos y privados combinados se ve dificultada por los importantes cambios registrados en las últimas décadas en el panorama de la financiación para el desarrollo. Si bien estos cambios amplían las opciones de financiación para el desarrollo, también aumentan la complejidad de coordinar y combinar la diversidad de actores, fondos, mecanismos e instrumentos dentro de una arquitectura coherente de financiación para el desarrollo.
Además, aunque las políticas nacionales deben desempeñar un papel clave en una arquitectura renovada de financiación para el desarrollo, son una condición necesaria, pero no suficiente, para que dicha arquitectura responda eficazmente a las necesidades de desarrollo de los países. Un entorno externo propicio debe abordar las asimetrías de la arquitectura financiera internacional y reflejar en su estructura institucional el desplazamiento del poder económico y político mundial hacia los países en desarrollo y los PIM. También debe señalar la incongruencia entre la importancia de las economías en desarrollo y su participación en el comercio mundial, y ampliar sus oportunidades de acceso a los mercados, transferencia de tecnología y adquisición de conocimientos.
También es necesario poner en perspectiva la escala y el papel de la inversión extranjera directa (IED). La IED debería complementar el capital nacional, dado su considerable impacto en la economía nacional. La mayor parte de la inversión en América Latina y el Caribe es local, y la relación entre las entradas de IED y la formación bruta de capital fijo es de aproximadamente el 20 % en la mayoría de los países. Aunque estas dos magnitudes no son exactamente comparables (la IED incluye fusiones y adquisiciones transfronterizas, que no se incluyen en la formación bruta de capital fijo), esta relación ofrece una estimación aproximada del peso de la IED en la inversión total.
Pero la IED no es gratuita: a medida que las existencias de IED han aumentado en toda la región, también han crecido las ganancias de las empresas transnacionales, lo que ha tenido un gran impacto en los déficits de cuenta corriente, que se han ampliado en los últimos cinco años. Los países deberían orientar sus esfuerzos hacia los tipos de IED que puedan impulsar su capacidad productiva y contribuir a transformar estructuralmente sus economías hacia sectores más intensivos en conocimiento.
En el ámbito del cambio climático, el sector privado también tiene la oportunidad de ser una fuerza motriz clave para generar patrones de producción y consumo más limpios y contribuir a este cambio estructural que exigen las nuevas aspiraciones de desarrollo. De hecho, se prevé que el sector privado aporte gran parte de la investigación y el desarrollo para la nueva economía baja en carbono, en estrecha coordinación con los gobiernos y los centros académicos y de investigación.
En América Latina y el Caribe existen numerosas oportunidades para este enfoque. Como la región más urbanizada del mundo, con más del 80 % de la población viviendo en ciudades, su desarrollo urbano puede abrir nuevas oportunidades en ámbitos como el transporte público urbano inteligente y la gestión del tráfico, el tratamiento de residuos sólidos y aguas residuales, y los edificios con bajas emisiones de carbono y bajo consumo energético, aprovechando al máximo las revoluciones digital, tecnológica y de los datos. Ecologizar la economía mediante sistemas de producción industrial con menos emisiones de carbono, una mejor gestión de la energía, una ubicación espacial optimizada, vehículos más livianos y el desarrollo de energías renovables ofrece un enorme potencial, también a nivel transnacional.
Es preciso aprovechar todas estas oportunidades para convertir la nueva agenda de desarrollo en un poderoso catalizador de una ecuación renovada entre el Estado, el mercado y la sociedad, en la que todos los actores puedan establecer nuevas reglas de participación y alianzas complementarias en favor del bien común.
El Foro Económico Mundial sobre América Latina 2015 se celebra en Riviera Maya, México, del 6 al 8 de mayo.
Autora: Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Imagen: Una vista aérea muestra la ciudad de Natal el 22 de enero de 2014. REUTERS/Sergio Moraes
