La atención de las políticas se centra cada vez más en comprender cómo las redes de producción globales están transformando el sistema mundial de comercio y qué implica esto para la política comercial. Baldwin (2012, 2014) sostiene de forma convincente que los intereses de las cadenas globales de suministro subyacen al «regionalismo del siglo XXI», el reciente desplazamiento de las negociaciones de la OMC en favor de acuerdos comerciales megarregionales como la Asociación Transpacífica y la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión. Gawande et al. (2014) sugieren que fuerzas similares podrían ayudar a explicar la respuesta moderada de las políticas a la crisis económica de 2008. El proteccionismo resulta menos atractivo cuando las cadenas globales de suministro atraviesan las fronteras nacionales.
La idea subyacente es sencilla, pero poderosa. La política comercial actual tiene cada vez menos que ver con productos «fabricados aquí y vendidos allí» y está cada vez más ligada a cómo —y por quién— se producen los bienes en el mundo. La OMC incluso puso en marcha recientemente la iniciativa «Fabricado en el mundo» para comprender y medir mejor este fenómeno de producción global.
La investigación ha comenzado a trazar las implicaciones de este cambio fundamental en la naturaleza del comercio internacional para las políticas, pero escasean las pruebas empíricas. En principio, la inversión extranjera, las actividades de las empresas multinacionales y la fragmentación de la producción podrían transformar drásticamente los objetivos de los gobiernos en materia de política comercial (p. ej., Blanchard 2007, 2010; Baldwin 2010; y Antras y Staiger 2012). Pero ¿qué importancia tienen estos mecanismos en la práctica?
En nuestro reciente artículo, Blanchard y Matschke (de próxima publicación), abordamos esta cuestión examinando si la actividad de deslocalización de las empresas multinacionales estadounidenses induce a Estados Unidos a conceder preferencias comerciales más generosas a los países y sectores exportadores que acogen a esas empresas.
Las empresas multinacionales reformulan el relato tradicional sobre la política comercial
Nuestra predicción empírica se basa en la lógica del conocido «argumento de los términos de intercambio», según el cual los países grandes se benefician de imponer aranceles a costa de los exportadores extranjeros. Intuitivamente, imponer aranceles reduce el precio mundial de las importaciones de un país, lo que aumenta su poder adquisitivo en los mercados mundiales. Los exportadores extranjeros soportan el costo, ya que la reducción de los precios mundiales se traduce en menores ganancias. Esta externalidad de los términos de intercambio es un determinante de la política comercial en la práctica ampliamente reconocido (Broda et al. 2008; Bown y Crowley 2013; Ludema y Mayda 2013) y constituye la lógica fundamental de la liberalización arancelaria recíproca (Bagwell y Staiger 1999).
Las empresas multinacionales reformulan este relato. Las inversiones en el extranjero pueden llevar a un gran país importador a internalizar la externalidad de los términos de intercambio y, por tanto, a reducir sus aranceles unilateralmente óptimos. Cuando parte del sector exportador extranjero está compuesto por filiales de empresas multinacionales con sede en el país, el país importador tiene un interés directo en las ganancias de los exportadores extranjeros. Por ello, un gran país importador como Estados Unidos tendrá incentivos para ofrecer aranceles preferenciales más bajos a los países y sectores en los que tenga una mayor participación en el sector exportador extranjero a través de las actividades de deslocalización de sus multinacionales. Este efecto se intensifica si las multinacionales tienen influencia en el proceso político mediante actividades de presión u otras actividades políticas.
Nuestro análisis pone a prueba esta predicción utilizando datos detallados sobre la política comercial estadounidense y las actividades de las empresas multinacionales en 80 sectores y 184 socios comerciales durante un período de 10 años (de 1997 a 2006). En concreto, preguntamos si las preferencias comerciales de Estados Unidos se conceden de forma desproporcionada a los países y sectores en los que las filiales extranjeras de multinacionales estadounidenses producen bienes para venderlos a consumidores estadounidenses.
Discrecionalidad en las preferencias arancelarias de Estados Unidos
Nuestro análisis se centra en los diversos programas bilaterales de preferencias arancelarias libres de derechos que Estados Unidos ofrece a determinados socios comerciales. Los acuerdos de libre comercio (ALC) ofrecen acceso preferencial a los mercados a nivel bilateral e incluyen excepciones y períodos de implementación diferenciados a nivel de producto, lo que abre la posibilidad de aplicar discrecionalmente las preferencias entre productos y países. Del mismo modo, el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), concebido para permitir que los países ofrezcan acceso preferencial a los mercados a países en desarrollo, amplía el margen de discrecionalidad a nivel de país y producto. En Estados Unidos, la elegibilidad para el SGP se revisa anualmente mediante un proceso público de presentación de peticiones. Las exenciones a las llamadas «limitaciones por necesidad competitiva», las reglas de origen con distintos grados de exigencia y la aplicación de sanciones por país a nivel de producto generan una variación considerable en las preferencias aplicadas a nivel de país, producto y año.
No es ningún secreto que las multinacionales buscan activamente aprovechar esta discrecionalidad en las preferencias comerciales. Las empresas multinacionales presentan públicamente peticiones para que ciertos productos de determinados países cumplan los requisitos del SGP, citando abiertamente sus intereses de inversión. Por ejemplo, durante una revisión de 2005-2006 del Representante Comercial de Estados Unidos sobre la elegibilidad de países para el SGP, Alcoa, un productor estadounidense de aluminio, solicitó que Brasil, Rusia y Venezuela conservaran su elegibilidad para el SGP, argumentando que la pérdida de acceso al SGP «causaría una perturbación significativa en [su] cadena de suministro» y podría provocar «la imposición de más de 3 millones en costos adicionales». Añadió: «Si se restringe de algún modo la elegibilidad de Brasil, Rusia y Venezuela, solicitamos que no se eliminen los siguientes productos», antes de enumerar los códigos de producto pertinentes para sus importaciones de esos países.1 Este es uno de los muchos ejemplos de nuestro período de muestra que sugieren los medios políticos mediante los cuales las multinacionales con sede en Estados Unidos pueden solicitar e incluso conseguir preferencias comerciales más generosas.
Las multinacionales influyen en los ALC y, especialmente, en los programas de ayuda mediante el comercio
En nuestro estudio, definimos la variable dependiente como la proporción de las importaciones por sector, país y año que entran en Estados Unidos al amparo de algún programa de preferencias comerciales.2 Nuestra medida de la actividad de deslocalización se define como las ventas totales de bienes al mercado estadounidense realizadas por filiales de multinacionales con sede en Estados Unidos. (Los datos confidenciales a nivel de empresa provienen de la Oficina de Análisis Económico de Estados Unidos, que agregamos al nivel de sector, país y año para nuestro análisis. Por ley, las preferencias comerciales estadounidenses no pueden discriminar a nivel de empresa). Incluimos en la estimación un conjunto habitual de variables explicativas adicionales para controlar otros determinantes importantes de la política comercial estadounidense, y controlamos los efectos fijos de país, sector y año, con lo que reducimos la posibilidad de que las tendencias seculares o las relaciones políticas bilaterales expliquen nuestros resultados. Nuestro enfoque empírico también reconoce y corrige explícitamente la posible causalidad inversa en los datos (la probabilidad de que unas preferencias comerciales más generosas atraigan más actividad de deslocalización de las multinacionales estadounidenses) mediante un enfoque de variables instrumentales.
Nuestros resultados indican que el impacto de la deslocalización en las preferencias comerciales estadounidenses es grande y robusto. Un aumento del 10 % en las ventas destinadas a Estados Unidos de las filiales induce un aumento de 4 puntos porcentuales (aproximadamente un 20 %) en la tasa de acceso preferencial libre de derechos al mercado al año siguiente. Además, el efecto estimado es casi tres veces mayor si limitamos el análisis a las preferencias del SGP concedidas a países en desarrollo potencialmente elegibles. Estos resultados son robustos frente a una amplia gama de especificaciones alternativas, pruebas de robustez y pruebas de falsificación.
Resumen e implicaciones
Investigaciones recientes encuentran pruebas de que la actividad de deslocalización de las empresas multinacionales estadounidenses lleva al Gobierno de Estados Unidos a conceder un acceso más generoso a los mercados a los países que acogen filiales estadounidenses. Dentro de un sector, país y año determinados, un aumento del 10 % en las exportaciones a Estados Unidos de las filiales extranjeras estadounidenses eleva en 4 puntos porcentuales la tasa de acceso al mercado libre de derechos. El impacto es aún mayor cuando el análisis se limita a las preferencias del SGP concedidas a países en desarrollo. Este segundo hallazgo sorprende especialmente, dado que el objetivo declarado del SGP es ofrecer ayuda mediante el comercio a los países en desarrollo, y no, por ejemplo, a los inversores de empresas multinacionales estadounidenses.
¿Es bueno o malo que la política comercial sea sensible a la actividad de las multinacionales? No está claro. Para algunos socios comerciales, el vínculo entre inversión y política comercial puede generar un círculo virtuoso de mejor acceso a los mercados y mayor inversión multinacional, lo que impulsaría tanto la integración económica como la política. Al mismo tiempo, cabe temer que el mismo mecanismo provoque una desviación sustancial de la inversión y el comercio, y aumente la integración entre los «que tienen» —los países que ya cuentan con ricas redes de integración en materia de inversión y comercio— a costa de los «que no tienen», países que probablemente más necesitan desarrollo económico y vínculos con el mundo exterior. La manera en que se desarrollen finalmente estos efectos contrapuestos sigue siendo una cuestión importante tanto para la investigación como para las políticas.
Referencias
Antràs, P y R Staiger (2012), «Deslocalización y el papel de los acuerdos comerciales», The American Economic Review 102 (7), 3140-83.
Bagwell, K y R Staiger (1999), «Una teoría económica del GATT», The American Economic Review 89, 215-48.
Baldwin, R (2014), «Multilateralización del regionalismo del siglo XXI». VoxEU.org, 1 de enero.
Baldwin, R (2012), «OMC 2.0: gobernanza global del comercio de las cadenas de suministro», CEPR Policy Insight n.º 64, diciembre.
Baldwin, R (2010), «Liberalización arancelaria unilateral», The International Economy, Journal of the Japan Society of International Economics, n.º 14, pp. 10-43. 2010. Véase también NBER WP n.º 16600, 2010.
Blanchard, E. J. (2010), «Reevaluación del papel de los acuerdos comerciales: ¿la globalización de la inversión vuelve obsoleta a la OMC?», Journal of International Economics 82(1), 63-72.
Blanchard, E. J. (2007), «Inversión extranjera directa, aranceles endógenos y acuerdos comerciales preferenciales», B.E. Journal of Economic Analysis and Policy – Advances 7, artículo 1.
Blanchard, E. y X. Matschke (de próxima publicación), «Multinacionales estadounidenses y acceso preferencial a los mercados». De próxima publicación en Review of Economics and Statistics.
Bown, C. P. y M. A. Crowley (2013), «Acuerdos comerciales autoejecutables: pruebas de políticas comerciales variables en el tiempo». American Economic Review 103 (2), 1071-90.
Broda C, N Limão y D E Weinstein (2008), «Aranceles óptimos y poder de mercado: las pruebas», The American Economic Review 98 (5), 2032-65.
Ludema, R D y A M Mayda (2013), «¿Importan los efectos de los términos de intercambio para los acuerdos comerciales? Teoría y pruebas de países de la OMC», Quarterly Journal of Economics 128 (4), 1837-1893.
Gawande K, B Hoekman y Y Cui (2011), «Determinantes de las respuestas de política comercial a la crisis financiera de 2008», VoxEU.org, 10 de noviembre.
Notas al pie
1 Revisión anual del SGP de 2006, comentario escrito de Alcoa (expediente de USTR FR-0052)(2)
2 En las pruebas de robustez, demostramos que nuestros hallazgos son robustos frente a una definición alternativa basada en la elegibilidad para el programa de preferencias, en lugar de en su uso.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autores: Emily Blanchard es profesora adjunta en la Tuck School of Business de Dartmouth College. Xenia Matschke es catedrática de Economía y ocupa la Cátedra de Política Económica Internacional en la Universidad de Trier.
Imagen: Un buque portacontenedores sale de Burrard Inlet, en Vancouver. REUTERS/Andy Clark.
