El conflicto abierto entre Grecia y sus 18 socios de la eurozona, junto con el inminente vencimiento del programa de asistencia el martes, constituye un dramático desenlace de una saga prolongada. Durante los últimos seis años, la eurozona ha cambiado de carácter y de estructura institucional, mientras que Grecia ha atravesado una profunda crisis socioeconómica y política.
Aunque algunos observadores lo consideran el punto final de una resolución fallida de la crisis, sostendré que debería ser el comienzo de un nuevo diálogo, basado en las difíciles lecciones de los últimos años y aprovechando las nuevas instituciones y posibilidades existentes en la eurozona. Que Grecia permanezca en la eurozona o la abandone es solo una de varias decisiones importantes que deben tomarse en Atenas, aunque con el apoyo de Fráncfort, Bruselas y Washington.
La curva de aprendizaje de Grecia en la eurozona
Los últimos seis años han supuesto una empinada curva de aprendizaje para la Troika.
Lo que algunos calificaron de crisis de liquidez en los primeros días de la crisis resultó ser una crisis de solvencia, con una deuda griega insostenible bajo cualquier proyección razonable de crecimiento.
Lo que parecía un caso de recuperación de la competitividad se convirtió en la necesidad de una profunda reforma estructural.
El principal obstáculo fue la falta de apropiación —en la propia Grecia— de cualquier forma de reforma seria. Aunque los programas de ajuste y la Troika rara vez fueron recibidos con entusiasmo en la periferia europea, en Atenas hubo un rechazo inmediato y profundo del «memorándum» y de cualquier intento de reforma vinculado con la Troika. El enfoque de «dinero a cambio de reformas» ha mostrado sus limitaciones.
Grecia frente a la Troika: el clásico problema de retención
Tras la reestructuración de la deuda soberana de 2012 y el traslado de la deuda pública griega en manos privadas a los balances de los gobiernos del resto de la eurozona, se fingió que el problema estaba resuelto, que Grecia iba por buen camino hacia la recuperación y que los contribuyentes de los demás países de la eurozona estaban a salvo de nuevas exigencias de rescate. La realidad es que la elevada exposición de los países de la eurozona a Grecia constituye un clásico problema de retención: negarse a proporcionar más financiación podría llevar a Grecia a incumplir su deuda existente; permitir que Grecia abandone la eurozona no solo haría aún menos sostenible el actual volumen de deuda, sino que el país necesitaría financiación de emergencia adicional de la Unión Europea. Tras este fin de semana y la negativa de la Troika a proporcionar más financiación en el marco de los acuerdos existentes, esta realidad se ha hecho aún más evidente. La trayectoria de resolución de la crisis durante los últimos cinco años ha generado una dependencia a largo plazo del Gobierno y la sociedad griegos respecto de los contribuyentes del resto de la eurozona. Sin embargo, para la eurozona resulta políticamente muy difícil reconocer las pérdidas y esta dependencia.
De las restricciones fiscales a las políticas
Los vencimientos cortos, con renovaciones frecuentes de préstamos y cláusulas contractuales (requisitos que obligan al prestatario a emprender o abstenerse de determinadas acciones y actividades), son una solución de las finanzas corporativas para superar los problemas de confianza entre prestatarios y prestamistas. De manera similar, la Troika ha intentado mantener a Grecia con poco margen de maniobra, liberando fondos solo a cambio de medidas de política muy concretas, lo que ha aumentado aún más las tensiones políticas. Desde el punto de vista de los acreedores, este enfoque tiene mucho sentido para evitar echar más dinero bueno tras el malo y reforzar la rendición de cuentas política ante sus votantes y contribuyentes; desde el punto de vista de Grecia, implica aún más microgestión y pérdida de soberanía nacional. En ambos lados, las restricciones políticas se estrecharon cada vez más; mientras se aplazaban las decisiones, el panorama político a lo largo del camino se volvía cada vez más sombrío, y los partidos de protesta y radicales ganaban terreno en toda la eurozona.
HIPC: de vuelta a un futuro mejor
¡El juego no termina hasta que realmente termina! Parece haber pocas soluciones para deshacer el nudo gordiano. Una posible vía, coherente con el objetivo de reducir las tensiones y las restricciones políticas, es dejar de conceder nuevos préstamos a Grecia en el futuro previsible. Al mismo tiempo, los reembolsos de los préstamos existentes deberían aplazarse varios años. Esto obligaría al Gobierno griego a operar con una restricción presupuestaria estricta y un presupuesto primario efectivamente equilibrado (antes de los intereses y los pagos de deuda). Aunque esto parece injusto para otros países muy endeudados, como Italia, Portugal y España, a los que se obliga a registrar superávits primarios, tiene en cuenta que el Gobierno griego carece por completo de acceso a los mercados de deuda. Por otro lado, liberaría a los demás países de la eurozona de la presión política de justificar nuevos préstamos a un Gobierno griego aparentemente reacio a reformarse ante electorados cada vez más frustrados y polarizados.
¿Qué hacer con el elevado e insostenible nivel de deuda griega? Incluso con el calendario de pagos actual de la deuda reestructurada, la carga de la deuda era extremadamente baja para Grecia. No obstante, la cuestión de la deuda sigue pendiente. Aquí podría resultar útil una solución similar a la Iniciativa HIPC. Lanzado en la década de 1990 por el FMI y el Banco Mundial, este programa tenía como objetivo reducir niveles insostenibles de deuda en numerosos países de bajos ingresos, vinculándolo a criterios específicos de desempeño en materia de política social y económica. De manera similar, cabe imaginar una reducción progresiva del nivel de deuda griega vinculada a indicadores generales de desempeño que reflejen la calidad institucional, la gestión macroeconómica y la apertura de los mercados. En lugar de centrarse en leyes y regulaciones individuales —consideradas una injerencia política y microgestión en Grecia—, deberían revisarse indicadores de desempeño más amplios cada pocos años y vincularse así a un alivio adicional de la deuda. De cara al futuro, esto también podría implicar un papel más destacado para otras IFI además del FMI, entre ellas el Banco Mundial y el BERD, ambas instituciones con amplia experiencia en el fortalecimiento institucional y el desarrollo del sector privado.
¿Dentro o fuera? ¿Y qué pasa con los bancos?
No se puede obligar a Grecia a abandonar el euro. Si el Gobierno decide emitir su propio dinero (por ejemplo, en forma de pagarés), una maniobra que en sí misma entraña riesgos jurídicos porque contradice los tratados europeos, este sería un primer paso hacia el Grexit. A más corto plazo, un colapso del sistema bancario, privado del apoyo de liquidez del BCE, podría desencadenar el colapso de la economía griega y, en última instancia, forzar un Grexit. Sin un sistema bancario que respalde la economía real mediante el sistema de pagos y la creación de dinero, y obligada a volver a una economía de efectivo, surgirían rápidamente formas alternativas de pago, así como presión para establecer una nueva moneda nacional. El período de ajuste sería más que doloroso y sin duda exigiría apoyo externo.
¿Hay alguna manera de evitarlo? Dada la elevada proporción de deuda pública griega en manos de deuda griega, una nueva insolvencia del Gobierno, sumada a la inminente recesión, haría que los bancos griegos fueran insolventes desde una perspectiva prospectiva, lo que tendría que desencadenar una actuación del SSM y el SRM, los dos pilares de la unión bancaria recién creada. La reestructuración de los bancos y su aislamiento del Gobierno (es decir, evitar cualquier préstamo sin garantías al Gobierno) sería la única forma de mantener un sistema financiero basado en el euro. La recapitalización tendría que contar con la participación del ESM, pero, si se hiciera bien, podría convertirse en la primera historia de éxito de la joven unión bancaria. Grecia seguiría teniendo un sistema bancario de una fracción del tamaño que tenía antes de la crisis y con capacidad limitada para apoyar la economía griega, pero podría servir de ancla para mantener a Grecia en la eurozona y constituir el núcleo de una recuperación económica dentro de ella. Y esta medida lograría, en última instancia, el objetivo de la unión bancaria: romper los vínculos entre la fragilidad de los gobiernos y la de los bancos, en el centro de la crisis de la eurozona.
En última instancia, las decisiones se tomarán en Atenas, no en Bruselas, Washington ni Fráncfort
Ha quedado claro que el sistema político centrado en las clientelas está en el núcleo de la crisis socioeconómica de Grecia. Solo un cambio de ese sistema y transformaciones institucionales sustanciales pueden devolver a Grecia a una senda de crecimiento sostenible a largo plazo. Abundan los análisis de los pasos necesarios para lograr esos cambios estructurales, y la disposición internacional a ayudar parece seguir vigente; sin embargo, el impulso para llevarlos a cabo debe surgir de la propia sociedad griega. El nuevo enfoque debería consistir en dar espacio a este debate interno, no en ofrecer dinero nuevo sujeto a condiciones.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Thorsten Beck es profesor de Banca y Finanzas en Cass Business School, en Londres.
Imagen: Una bandera nacional griega ondea en lo alto del edificio del Parlamento en Atenas. REUTERS/Alkis Konstantinidis.
