Desde hace varios años trabajo tanto en Afganistán como en los Territorios Palestinos, apoyando actividades habilitadoras preliminares y trabajando en transacciones específicas de asociaciones público-privadas (APP). Hace poco volví a ambos lugares para ayudar a nuestra Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) a diseñar nuevas intervenciones que contribuyan a desarrollar la participación del sector privado en las infraestructuras.
Apoyar el desarrollo de la participación del sector privado en las infraestructuras de Estados frágiles y afectados por conflictos es una prioridad estratégica para PPIAF, donde las necesidades de infraestructura, inmediatas y abrumadoras, son evidentes.
En este ámbito, PPIAF lleva mucho tiempo apoyando a Afganistán y los Territorios Palestinos, entre muchas otras economías afectadas por conflictos, y ha logrado un impacto significativo, en particular en el sector de las telecomunicaciones en Afganistán y en el sector de los residuos sólidos en Cisjordania. El mayor acceso a las infraestructuras es crucial en los Estados frágiles y afectados por conflictos, y los servicios resultantes generan oportunidades e impulsan el crecimiento económico, reduciendo así el riesgo de que resurjan los conflictos.
Aunque ambos lugares afrontan desafíos únicos, mis experiencias muestran algunos puntos en común que podrían aplicarse a otras economías en situaciones similares. Afganistán y los Territorios Palestinos han atravesado recientemente transiciones políticas, y ambos han presentado planes para impulsar la participación del sector privado a fin de acelerar el acceso a las infraestructuras e impulsar el crecimiento económico. Esto ocurre en un contexto de crecientes restricciones fiscales y una reducción prevista del apoyo presupuestario de los donantes.
Veamos el contexto económico y político específico de Afganistán y los Territorios Palestinos para poner la situación en perspectiva:
Afganistán
La reciente transferencia democrática del poder político en Afganistán ha dado lugar a un gobierno de unidad nacional cuyos objetivos incluyen el compromiso de estimular el crecimiento económico, mejorar la productividad y lograr la autosuficiencia. Afganistán afronta una desaceleración económica debido a una combinación de factores: la retirada militar internacional, la disminución de la ayuda, la incertidumbre política y el deterioro de la situación de seguridad, todos los cuales han contribuido, entre otros factores, a una fuerte caída del crecimiento económico.
Según los datos del Banco Mundial, en 2014 se estimó que el crecimiento de Afganistán era de apenas el 1,5 %, frente a un promedio anual del 9,4 % entre 2003 y 2012, mientras que más del 36 % de los afganos vive por debajo del umbral de pobreza. Construir infraestructuras para apoyar el crecimiento económico y la integración regional es una prioridad clave para el nuevo gobierno de unidad nacional. La situación fiscal restringida y la disminución de la ayuda han llevado al gobierno a impulsar un programa de APP para apoyar el desarrollo y la prestación de servicios de infraestructura de alta calidad.
Territorios Palestinos
El contexto político, geográfico y de seguridad particular de Cisjordania y Gaza ha tenido importantes efectos negativos en la prestación de servicios de infraestructura. En abril de 2014, un acuerdo entre los partidos políticos Fatah y Hamás condujo a la formación de un gobierno de unidad de compromiso, y las elecciones nacionales se celebrarían a su debido tiempo. La población de los Territorios Palestinos crece a una tasa estimada del 3 % anual, pero el crecimiento económico se ha ralentizado en los últimos años, hasta apenas el 1,5 % en 2013.
La Autoridad Palestina afronta una situación fiscal débil debido a la caída del crecimiento y a una reducción del apoyo de los donantes (que descendió de 1.800 millones de dólares estadounidenses en 2008 a 800 millones en 2011). En su Plan Nacional de Desarrollo 2014-2016, la Autoridad Palestina reconoció la necesidad de mejorar significativamente la calidad y la asequibilidad de los servicios de infraestructura, y admitió que su situación fiscal requeriría la participación del sector privado para aportar la experiencia y la inversión necesarias y complementar su presupuesto de infraestructuras públicas.
Implementar APP en Afganistán y los Territorios Palestinos
Tres de los componentes más críticos de los programas de APP en cualquier país son la planificación de infraestructuras, la coordinación de los donantes y la capacidad. En Afganistán y los Territorios Palestinos, estos componentes son aún más importantes, ya que, en un entorno con capacidad limitada, los escasos recursos deben asignarse y priorizarse de manera eficiente para responder a enormes necesidades de infraestructura.
Planificación de infraestructuras
Aunque las necesidades de infraestructura son enormes en ambos lugares, ninguno cuenta con un proceso sólido de planificación de la inversión pública que ayude a priorizar las inversiones públicas y privadas en infraestructura. Esto da lugar a inversiones en infraestructura bastante ad hoc (tanto de los gobiernos como de los donantes) y no permite ni una planificación sectorial eficiente ni filtrar los proyectos adecuados para la inversión del sector privado. Este proceso dificulta establecer un programa de APP exitoso, ya que el desarrollo de una cartera de proyectos (elemento clave para poner en marcha un programa de APP) responde a oportunidades puntuales en lugar de estar estructurado de manera eficiente.
Por lo tanto, habilitar y fomentar las APP en Estados frágiles y afectados por conflictos requiere un análisis más amplio del proceso general de planificación de la inversión pública, del cual las APP son solo una pequeña parte, para crear las condiciones adecuadas que permitan identificar de forma sistemática los proyectos de APP.
Coordinación de los donantes
Debido a las restricciones fiscales persistentes y a los riesgos que implica invertir en ambos lugares, es muy probable que las transacciones de APP, al menos al principio, dependan del apoyo de los donantes. Este podría adoptar la forma de subsidios de capital, garantías u otros mecanismos para incentivar el interés del sector privado.
Teniendo esto en cuenta, PPIAF tiene una importante función de coordinación que desempeñar para involucrar a los donantes en el diseño y la implementación de las actividades del programa. Este proceso busca asegurar el compromiso y el respaldo de los donantes a largo plazo para los programas de APP en ambos países, así como fomentar su apoyo a proyectos específicos identificados en los ejercicios de selección de proyectos para la cartera.
Además de aumentar la capacidad y los conocimientos de los gobiernos sobre las APP, PPIAF también debe apoyar un cambio de mentalidad entre los donantes, más acostumbrados a compromisos puntuales con activos específicos que a brindar apoyo a largo plazo a los servicios de infraestructura.
Capacidad
En Afganistán, el Ministerio de Finanzas estableció su Unidad de APP como organismo de coordinación y principal impulsor de las APP. En Cisjordania y Gaza, el programa de APP depende actualmente de la Oficina del Viceprimer Ministro para Asuntos Económicos (donde la actividad de PPIAF tratará de definir una estructura institucional a largo plazo).
En ambos países existe un compromiso significativo con el establecimiento de programas de APP sostenibles y a largo plazo, pero se reconoce que el proceso apenas comienza. Dada la falta de experiencia significativa en APP en ambos países, será necesario desarrollar capacidades y ofrecer formación para fortalecer la capacidad institucional e individual, a fin de facilitar la identificación, el desarrollo y la implementación de proyectos de APP.
En ambos lugares, muchos de los empleados que trabajan en APP son consultores contratados y financiados por los donantes (con contratos vinculados a los ciclos de financiación de estos). Sin embargo, para garantizar beneficios a largo plazo, los procesos de desarrollo de capacidades deberían tratar de identificar y apoyar a profesionales talentosos que impulsen las APP desde dentro de la administración pública.
PPIAF sigue apoyando el desarrollo de programas de APP en Afganistán y los Territorios Palestinos. A pesar de los entornos difíciles, existe un firme compromiso gubernamental con la mejora de la prestación de servicios de infraestructura mediante el aprovechamiento del sector privado. Trabajar con interlocutores comprometidos es una experiencia enriquecedora, y espero seguir trabajando en Afganistán y los Territorios Palestinos durante muchos años más.
Este artículo se publicó originalmente en el blog sobre asociaciones público-privadas del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Andrew Jones es analista de operaciones de la Public-Private Infrastructure Advisory Facility del Banco Mundial.
Imagen: Un hombre trabaja en una fábrica de ladrillos en las afueras de la ciudad de Kabul, 3 de septiembre de 2014. REUTERS/Omar Sobhani.
