En 2010-14, nos enfrentábamos a una tarea difícil: desarrollar un nuevo enfoque para aumentar la capacidad institucional y de liderazgo en el sector público de Tayikistán, incluida la capacidad interna para iniciar reformas.
¿Cómo se desarrolla la capacidad gubernamental en un Estado frágil de bajos ingresos de una manera que se ajuste al contexto del país?
Si conoce la parte occidental de la antigua Unión Soviética y nunca ha estado en Tayikistán, se llevará una sorpresa. Las diferencias con países como Ucrania o Georgia son enormes. Para poner las cosas en perspectiva global, Tayikistán tiene un PIB per cápita inferior al de Camerún, Djibouti y Papúa Nueva Guinea. El país sufrió una guerra civil que duró cinco años (1992-1997), provocó desplazamientos internos masivos y diezmó la función pública. A pesar de que después de la guerra se establecieron instituciones formales de gobierno, la capacidad institucional sigue siendo débil.
En este contexto, los enfoques del Banco para el fortalecimiento de capacidades suelen sobreestimar las reformas que el entorno puede absorber y no comprenden los incentivos que subyacen al sistema. Las soluciones tienden a ser «de arriba abajo»: los consultores internacionales familiarizados con las mejores prácticas se las entregan al gobierno, aunque no necesariamente sean las más adecuadas para Tayikistán. Como resultado, rara vez las asume como propias el liderazgo de las instituciones que se pretende fortalecer. En lugar de seguir este camino conocido, decidimos pensar de manera innovadora e involucrar desde el principio a los mandos intermedios del gobierno. Nuestro objetivo era que el liderazgo asumiera como propios los objetivos de la organización.
Tomando como piloto al Departamento de la Función Pública (CSD, por sus siglas en inglés), dependiente del presidente de Tayikistán, involucramos a los altos directivos y mandos intermedios para definir los objetivos de su organización y luego los asesoramos para que establecieran la conexión entre esos objetivos y los recursos institucionales, organizativos y humanos disponibles para alcanzarlos. Nuestro trabajo fue financiado por el Governance Partnership Facility, un fondo fiduciario ejecutado por el Banco.
A partir de una encuesta a los clientes del CSD —altos funcionarios que representan a otros ministerios y organismos de Tayikistán—, recopilamos opiniones sobre los servicios que reciben del CSD, es decir, evaluaciones del desempeño y procedimientos de contratación. Los resultados mostraron que muchos clientes del CSD no sabían qué esperar, mientras que otros indicaron que la calidad de los servicios no era ni satisfactoria ni uniforme.
El liderazgo del CSD creó un grupo de trabajo de diez miembros, que sirvió de espacio para debatir y diseñar reformas. Los objetivos identificados por el grupo eran concretos (por ejemplo, actualizar y mantener el sitio web, garantizar autoridad suficiente para supervisar las prácticas de contratación y la gestión de las carreras en la función pública); se desglosaron en procesos y se analizaron centrándose en el desempeño. Esto permitió tanto al CSD como al equipo del Banco centrarse en las deficiencias de los procesos y proponer soluciones rápidas.
Entre los logros del grupo de trabajo se cuentan:
• Reclasificar el CSD como Agencia de la Función Pública, equiparándolo a otros organismos del poder ejecutivo y otorgándole autoridad suficiente para actuar como regulador de la función pública.
• Reforzar el Instituto de Formación Continua de los Funcionarios Públicos —el brazo educativo de la CSA— como institución de educación superior, lo que le permite ampliar sus servicios educativos, gozar de mayor flexibilidad para elaborar los planes de estudios e iniciar un programa ampliado de intercambio estudiantil.
• Preparar el «plan de negocios» de reformas de la CSA para los próximos años, demostrando el nuevo nivel de capacidad interna para la reforma.
Las alianzas entre distintos actores fueron cruciales para lograr estos resultados. La estrecha relación de trabajo entre el personal del Banco y la dirección de la CSA ayudó a definir y gestionar las actividades, garantizó que se asumieran como propias y permitió debatir abiertamente los problemas. En Tayikistán, con su cultura jerárquica, a menudo resulta difícil que la dirección de un organismo proponga cambios a los niveles superiores de toma de decisiones. El equipo del Banco trabajó con la Administración Presidencial y propuso reformas institucionales que podrían mejorar la capacidad del CSD para cumplir sus tareas. Al mismo tiempo, coordinamos con la dirección del organismo para garantizar que los cambios contaran con el apoyo de quienes tendrían que implementarlos.
En última instancia, nuestro objetivo era crear capacidad interna para las reformas. El enfoque exigió una inversión considerable en una labor intensiva de participación en las primeras etapas de la implementación del proyecto, pero sentó las bases de confianza y entendimiento que ayudaron a identificar y abordar reformas complejas a mediano plazo. Es una inversión que da frutos.
Esta publicación apareció originalmente en el blog Gobernanza para el Desarrollo del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Oleksii Balabushko es especialista en finanzas públicas del Grupo Banco Mundial. Jana Kunicova es especialista en gobernanza de ECA PREM.
Imagen: Un hombre cosecha algodón en un campo cerca del pueblo de Yakhak. REUTERS/Nozim Kalandarov BUSINESS) – RTX1472R
