En un momento de escaso crecimiento económico mundial, los países en desarrollo están desempolvando algunas estrategias antiguas, en particular el uso de la política industrial para impulsar el desarrollo de sectores específicos y convertirlos en motores de crecimiento y empleo. Sin embargo, la historia de estas políticas, especialmente en América Latina y el Caribe, está repleta de fracasos y relatos aleccionadores.
En las décadas de 1950 y 1960, muchos países de América Latina y el Caribe adoptaron con entusiasmo la política industrial. Al sustituir las importaciones por producción nacional, confiar en la planificación gubernamental para priorizar sectores e implementar una protección comercial selectiva (por ejemplo, mediante aranceles, cuotas y licencias de importación), intentaron acelerar su transición de proveedores de materias primas a economías basadas en la manufactura.
Mientras que países de Asia oriental como Corea del Sur utilizaron estas políticas para permitir que determinadas industrias compitieran a escala mundial, los países de América Latina y el Caribe rara vez acertaron. A pesar de algunos éxitos notables, como el fabricante de aeronaves Embraer en Brasil y la salmonicultura en Chile, los gobiernos eligieron en gran medida a los perdedores, sobre todo porque el proceso de selección estuvo impulsado por la presión política y no por el potencial competitivo de las empresas.
En las décadas de 1980 y 1990, América Latina abandonó estas políticas en favor de un enfoque más prudente. En lugar de respaldar sectores individuales, algunos países promovieron la innovación mediante subsidios y exenciones fiscales de aplicación general, al tiempo que abrían sus economías a la competencia extranjera y adoptaban reformas orientadas al mercado. Pero estos cambios, aunque necesarios, no bastaron para impulsar el crecimiento de la productividad y la producción.
Casi dos décadas después, ahora que los gobiernos latinoamericanos vuelven a explorar el potencial de una política industrial activa, evitar los errores del pasado exigirá comprender a fondo por qué fracasaron los intentos anteriores y contar con una estrategia concreta que oriente los esfuerzos futuros. Un informe reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (del que soy presidente) hace precisamente eso.
Además de evaluar qué salió mal anteriormente, el informe identifica tres preguntas fundamentales que los responsables de formular políticas de cualquier economía emergente deberían responder antes de aplicar una política industrial:
· ¿Existe una falla de mercado clara que justifique la intervención del gobierno?
· ¿Será eficaz la política propuesta para corregir la falla de mercado?
· ¿Cuenta el país con las instituciones necesarias para ejecutar la política?
Consideremos las políticas sectoriales en Costa Rica y Argentina. En Costa Rica, la industria arrocera siguió la vía tradicional de ejercer presión para obtener protección. Aunque no había ninguna falla de mercado que corregir, el gobierno accedió e introdujo aranceles elevados a la importación y subsidios para los poderosos productores locales; como resultado, la productividad disminuyó.
En cambio, los agricultores de la provincia argentina de Entre Ríos solicitaron que el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) intensificara la investigación sobre nuevas variedades de arroz, e incluso aceptaron pagar un impuesto para aumentar el presupuesto de investigación del INTA (superando así lo que los economistas denominan problemas de coordinación del sector privado). Cuando se introdujo una nueva variedad de arroz, la productividad se disparó.
Como era de esperar, la intervención en Argentina superó las tres pruebas: el mercado padecía una falla de coordinación que se abordó eficazmente mediante una política pública aplicada por instituciones adecuadas. En vez de proteger a toda una industria con subsidios o restricciones a la importación, el gobierno provincial y el INTA proporcionaron un bien público que fortaleció la producción en un sector específico. Otros ejemplos exitosos de este enfoque incluyen las certificaciones sanitarias de productos agrícolas y los programas de capacitación para la industria del software.
Una vez que los gobiernos identifican una oportunidad que supera estas tres pruebas, están mucho mejor preparados para utilizar eficazmente medidas como subsidios temporales o incentivos específicos. Por ejemplo, en la Riviera Maya de México, el apoyo público a las inversiones en alojamiento y transporte contribuyó a crear un destino turístico de primer nivel mundial.
Costa Rica, pese al fracaso de su industria arrocera, también ha tenido cierto éxito con estas políticas. Cuando la industria de dispositivos médicos no pudo fabricar productos lucrativos como válvulas cardíacas debido a la falta de empresas especializadas que prestaran servicios de esterilización, el gobierno utilizó incentivos para atraer a esas empresas. Como resultado, las exportaciones de dispositivos médicos más sofisticados y de mayor valor agregado se dispararon.
Garantizar una capacidad institucional adecuada es esencial para impedir que los intereses privados y políticos determinen las políticas, como ocurrió en las décadas de 1950 y 1960. Irlanda, a menudo elogiada por su éxito al elegir a los ganadores, se apoyó en la competencia técnica de su reconocida Agencia de Desarrollo Industrial para salvaguardar la integridad y la eficacia del proceso de selección. Chile, pese a contar con instituciones razonablemente sólidas, recurrió a un tercero, Boston Consulting Group, para garantizar que los sectores más prometedores se seleccionaran de forma objetiva.
Fomentar el desarrollo industrial es un desafío complejo. Los responsables de formular políticas deben reevaluar periódicamente sus esfuerzos y abandonar con prontitud los que fracasan. Habrá aciertos y errores, pero, si las autoridades se plantean sistemáticamente las tres preguntas adecuadas, sus probabilidades de éxito serán mucho mayores.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Luis Alberto Moreno es presidente del Banco Interamericano de Desarrollo.
Imagen: Personas pasan frente al Banco de Inglaterra en la City de Londres el 16 de enero de 2014. REUTERS/Luke MacGregor.
