La revolución internacional de las tecnologías de la comunicación ha reducido el costo de coordinar actividades complejas a grandes distancias y ha hecho viable y rentable la dispersión geográfica de las cadenas de suministro (Baldwin, 2014). A diferencia de la caída de los costos de transporte que impulsó el comercio de bienes a finales del siglo XIX y durante el XX, esta segunda desagregación se caracteriza por inversionistas multinacionales que llevan industrias de mercados emergentes a la frontera de la tecnología y las prácticas de gestión de un solo salto.
Esto simplifica la estrategia de desarrollo de las autoridades de los mercados emergentes: no tienen que construir cadenas de suministro por su cuenta; pueden incorporarse a cadenas que esperan su participación. De hecho, la inversión multinacional en manufactura ofrece muchas más oportunidades propicias para desarrollar cadenas de suministro —sobre todo en industrias de cualificación media y alta— de lo que suele suponerse. La sabiduría convencional suele caracterizar la inversión extranjera directa en manufactura y ensamblaje como una búsqueda mundial de los lugares con los salarios más bajos para la producción de baja cualificación. La realidad actual es muy distinta. La base de datos de IED de la UNCTAD (2014) muestra que, en el período más reciente para el que hay datos disponibles (2009-2001), el flujo de IED manufacturera hacia actividades de cualificación media —como equipos de transporte, maquinaria industrial, electrónica y productos eléctricos, instrumentos científicos, dispositivos médicos, productos químicos, productos de caucho y plástico— es casi 10 veces mayor que el flujo hacia operaciones de baja cualificación e intensivas en mano de obra, como prendas de vestir, calzado y juguetes; además, este flujo ha ido acelerándose con el tiempo. La proporción entre las actividades de mayor y menor intensidad de cualificación era aproximadamente cinco veces mayor en el período 1990-1992, y llegó a ser aproximadamente 14 veces mayor en 2005-2007. Son actividades valiosas para que las economías en desarrollo establezcan vínculos. Los datos de encuestas de sectores industriales de mercados emergentes muestran que los inversionistas extranjeros en actividades de mayor cualificación pagan a sus trabajadores entre dos y tres veces más por puestos básicos de producción y quizá 10 veces más por puestos técnicos y de supervisión que lo que reciben los empleados en puestos comparables en operaciones multinacionales de menor cualificación (OIT, 2007).
Sin embargo, ha resultado bastante difícil atraer a empresas multinacionales manufactureras para que inviertan en sectores nuevos y lugares sin probar del mundo en desarrollo. ¿Por qué? Una respuesta evidente son las malas condiciones empresariales y el trato severo a los inversionistas. Pero hay algo más, sostienen Ricardo Hausmann y Dani Rodrik (2003, 2005). Incluso los países en desarrollo que son buenos reformadores a menudo no obtienen buenos resultados al atraer IED de cualificación media y alta. El problema de fondo para inducir a los inversionistas manufactureros a probar ubicaciones de producción no comprobadas surge de una combinación de asimetrías de información y la necesidad de descubrir costos en medio de problemas de apropiación. La misma razón por la que ese descubrimiento de costos es tan importante —revelar nueva información sobre la producción que pueda compartirse en toda la economía— explica por qué se ofrece en cantidad insuficiente. El costo de probar actividades nuevas es privado y, si fracasan, debe asumirlo el empresario; en cambio, los beneficios del éxito se socializan cuando los imitadores acuden en masa a aprovechar cualquier descubrimiento rentable. Por tanto, la falla del mercado que obstaculiza el autodescubrimiento es un problema de apropiación para los inversionistas pioneros, que debe superarse mediante subsidios a la actividad pionera.
Sin embargo, un examen de la evidencia muestra que los conceptos fundamentales de este modelo no son del todo acertados —aunque sí de manera significativa—, lo que tiene importantes implicaciones para el diseño de políticas del país anfitrión.
Evidencia de cuatro casos exitosos de desarrollo de cadenas de suministro
Para poner a prueba el modelo de Hausmann-Rodrik, sería deseable contar con una amplia base de datos que abarcase las experiencias de países concretos que intentan atraer IED, con evidencia microeconómica sobre problemas de apropiabilidad, fallas en los mercados de información y externalidades de coordinación derivadas de las políticas gubernamentales. No existe tal base de datos, y es probable que resulte difícil identificar indicadores indirectos de variables tan sutiles. Por ello, esta columna procede en sentido inverso y se basa en cuatro estudios de caso en los que se dispone de suficientes detalles microeconómicos sobre cómo atraer inversión extranjera a actividades nuevas de cualificación media y alta como para identificar las fallas del mercado y los obstáculos concretos al desarrollo de cadenas de suministro (Moran, 2014).
Costa Rica
Costa Rica ofrece quizá el caso más estudiado de un país que intenta atraer a una multinacional de alta cualificación —Intel— como inversionista ancla para impulsar al país hacia actividades de mayor valor, alejándolo de una base productiva y exportadora de prendas de vestir y textiles. Para cuando el presidente Jose Figueres asumió el cargo en 1994, el país ya había emprendido una serie de reformas que hoy se denominarían mejoras de los indicadores nacionales de facilidad para hacer negocios. El propio presidente encargó a la agencia costarricense de promoción de inversiones —CINDE— que estudiara las necesidades de la industria de TI y se centrara en atraer intensamente al fabricante de semiconductores Intel.
Decir que los mercados de información funcionaron de manera imperfecta sería quedarse corto al describir la experiencia de Costa Rica. El país no figuraba en el radar de la empresa, y durante más de dos años la sede central de Intel ni siquiera concedió una cita a CINDE para que expusiera los argumentos a favor de considerar Costa Rica.
¿El problema era la asimetría de información? CINDE sí proporcionó a los negociadores de Intel información detallada sobre las condiciones económicas, las leyes de inversión y los regímenes regulatorios. Pero lo que finalmente dominó las 19 sesiones de negociación entre la agencia costarricense de promoción de inversiones e Intel fue acordar medidas que aseguraran a la sede central de Intel que una nueva planta de fabricación de semiconductores en Costa Rica podría integrarse sin contratiempos en la red mundial de producción de la que dependía la posición competitiva de Intel en los mercados internacionales. Entre esas medidas figuraban la renovación del aeropuerto nacional con instalaciones especiales para la carga de Intel y una nueva subestación eléctrica de la red dedicada a la futura planta de semiconductores de Intel. Junto con estas mejoras de infraestructura, la administración Figueres formó una alianza público-privada en la que el Instituto Tecnológico Nacional trabajó con Intel para codiseñar un programa de capacitación para trabajadores, supervisores, ingenieros y directivos del sector de TI.
Malasia-Penang
A principios de la década de 1980, la promoción agresiva de inversiones en Malasia logró atraer inversionistas internacionales del sector electrónico a zonas de procesamiento de exportaciones favorables a las empresas, situadas alrededor del aeropuerto internacional del estado de Penang, para ensamblar productos básicos y producir en masa placas de circuito impreso. Al igual que Costa Rica, las autoridades malasias querían inducir a los inversionistas internacionales del sector electrónico a mejorar sus operaciones y pasar a subensamblajes y productos finales más complejos, además de asignar funciones de diseño a las plantas locales. Para ello, en 1989 la Penang Development Corporation complementó sus responsabilidades de promoción de inversiones con una entidad homóloga, la Penang Skills Development Corporation. Bajo los auspicios de un comité directivo encabezado por Motorola, Hewlett-Packard e Intel, persuadió a 24 empresas fundadoras para que aportaran equipos y asignaran ejecutivos a impartir clases en el nuevo campus financiado por el estado de Penang. En un plazo de siete años —en 1996—, un estudio de USAID clasificó a la Penang Skills Development Corporation entre las diez principales instituciones de desarrollo de la fuerza laboral del mundo. Mientras tanto, en materia de mejoras de infraestructura, la Penang Development Corporation añadió mejoras de TI a los parques industriales agrupados en torno al aeropuerto internacional. Tras intensas gestiones de cabildeo, el gobierno central de Malasia comenzó a planificar el Supercorredor de TI Multimedia y, en 2005, eligió a Penang como el primer lugar del país en recibir el estatus de Cyber-City.
Marruecos
En Marruecos, los flujos entrantes de IED comenzaron a aumentar tras la liberalización comercial de 1994 y la reforma de la ley de inversiones de 1995, pero siguieron concentrados en actividades de menor cualificación y salarios más bajos.
La transformación del perfil exportador de Marruecos hacia una manufactura de mayor cualificación se debió, en cierta medida, a circunstancias afortunadas, incluso fortuitas. El impulso inicial para mejorar las exportaciones surgió de un sector inesperado —el aeroespacial— y lo encabezó un ciudadano marroquí llamado Seddik Belyamani, quien había llegado a ser vicepresidente ejecutivo de Ventas Mundiales de Boeing en Seattle. A partir de 1997, el Sr. Belyamani dirigió durante más de un año una búsqueda interna en Boeing para identificar qué componentes aeroespaciales podrían fabricarse de manera confiable en Casablanca. En colaboración con su homólogo, el alto ejecutivo de Royal Air Maroc, el Sr. Hamid Benbrahim El-Andaloussi, el estudio de Boeing condujo a la creación de una empresa conjunta entre Boeing, Royal Air Maroc y la firma marroquí Labinal —la empresa conjunta adoptó el nombre Matis— para externalizar a Marruecos el ensamblaje de mazos de cables. Marruecos es la excepción que confirma la regla en cuanto a la necesidad de una promoción de inversiones agresiva y eficaz. La alianza Belyamani/El-Andaloussi compensó las deficiencias de una agencia de promoción de inversiones que el Banco Mundial calificó como extremadamente débil (Investir au Maroc). También pusieron en marcha una iniciativa de formación profesional con la Unión de Trabajadores Metalúrgicos y los ministerios de Trabajo, Industria y Finanzas para cofundar un Instituto de Formación Aeronáutica.
Poco después, en 2001, Marruecos comenzó a planificar una gran ampliación y renovación de las instalaciones portuarias de Tánger, en la costa norte, frente a Gibraltar, que finalmente se completó en 2007. En 2009, el Reino atrajo a Renault como inversionista ancla de un centro automotriz en este complejo Tánger-Med, junto con un centro público-privado de formación automotriz. Se prevé que la construcción del puerto en la fase II de Tánger-Med alcance su plena capacidad para 2015, con capacidad para mover 8 millones de contenedores, 2 millones de vehículos y 7 millones de pasajeros. Una agencia de promoción de inversiones renovada (Agence morocaine de development des investissements), encabezada por el ejecutivo que cobró relevancia como negociador principal de los acuerdos comerciales entre Marruecos y la UE y entre Marruecos y EE. UU., está tratando de atraer a grandes fabricantes de autopartes para que sigan a Renault a Tánger-Med.
República Checa
Fundada en 1992, CzechInvest primero se dirigió a inversionistas de lo que describía como industria ligera. Ante la inminente adhesión de la República Checa a la UE, en 2001 CzechInvest reorientó su labor hacia la atracción de inversionistas con operaciones de mayor intensidad de ingeniería y contrató personal experto en los sectores automotriz, aeroespacial, de TI y electrónico. La República Checa había sido tradicionalmente muy sólida en los campos técnicos: aproximadamente un tercio de todos los graduados universitarios tiene un título en un campo técnico. CzechInvest puso en marcha alianzas público-privadas de capacitación que involucraban a empresas extranjeras y a la Universidad Técnica Checa de Praga y otros programas de ingeniería en Plzeň, Liberec, Pardubice, Brno, Zlín y Ostrava.
Al mismo tiempo, CzechInvest obtuvo del gobierno central la autoridad para otorgar subvenciones de construcción destinadas al desarrollo de parques empresariales y se convirtió en el canal del país para la cofinanciación de complejos de inversión con fondos estructurales de la UE. Entre 2004 y 2013 proporcionó apoyo de infraestructura a más de 100 zonas industriales, atrayendo unos 28.000 millones de dólares en inversiones, principalmente en los sectores automotriz y de ingeniería de precisión.
Conclusiones e implicaciones para las políticas
Estos cuatro estudios de caso destacan la necesidad de una promoción de inversiones agresiva para superar graves imperfecciones en los mercados de información. Sin embargo, el ingrediente clave para atraer a inversionistas pioneros no es proporcionar más información que una parte ya tiene y la otra no (asimetría de información). Lo que necesitan los inversionistas pioneros, más bien, son garantías concretas de que podrán integrar sin contratiempos nuevos centros de producción en sus redes mundiales de proveedores; garantías que adoptan la forma de paquetes de mejoras de infraestructura, además de alianzas público-privadas para la formación profesional.
Una vez establecidas esas garantías, llama la atención lo que no aparece en estos cuatro estudios de caso: no hay evidencia alguna de problemas de apropiación. En Costa Rica, el comportamiento de Intel, pionera, desde su inversión inicial de 115 millones de dólares en 1997 no parece haberse visto frenado por la incapacidad de obtener rendimientos suficientes; si acaso, Intel se benefició de los efectos de aglomeración cuando llegaron otros inversionistas. Tras su primera planta, Intel abrió una segunda y luego añadió un centro de distribución mundial. En el decenio y medio transcurrido desde 1997, Intel invirtió 900 millones de dólares adicionales en Costa Rica y aumentó el número de empleados locales de 500 a 2800, antes de decidir pasar del ensamblaje de semiconductores al desarrollo de software en 2014. En Malasia, las empresas estadounidenses y europeas que lideraron la mejora de las operaciones electrónicas —en particular Motorola, Texas Instruments, Hewett Packard y Philips— añadieron de forma constante operaciones más complejas y funciones de diseño. En Marruecos, Boeing amplió sus operaciones locales mientras Airbus, SNECMA, Bombardier y Embraer se instalaban en los mismos parques industriales. En la República Checa, el crecimiento de las plantas automotrices, electrónicas y de ingeniería de precisión continuó sin interrupción desde 2000 hasta que la gran recesión golpeó en 2008.
La evidencia aquí presentada introduce una nueva perspectiva en el debate sobre los subsidios a los pioneros. Desde la perspectiva de la contabilidad de costos, un corte del suministro eléctrico, una demora en el puerto o el aeropuerto, la escasez de trabajadores técnicos o una huelga laboral para protestar contra los despidos pueden anotarse en una hoja de cálculo que muestre los costos adicionales de hacer negocios. Pero no se puede tranquilizar al inversionista acerca del control de calidad en la producción ni de la rapidez y fiabilidad de la incorporación a la red mundial de la empresa simplemente ofreciendo un subsidio financiero mayor, reduciendo las tasas impositivas o fijando costos de insumos por debajo del mercado. En cambio, el posible país anfitrión debe abordar de frente las inquietudes del inversionista sobre la integración sin contratiempos mediante mejoras de infraestructura simultáneas e iniciativas de formación profesional. Esto tiene implicaciones directas para las atribuciones y los recursos asignados a la agencia de promoción de inversiones del país anfitrión o al comité interministerial de promoción de inversiones. También significa que los donantes externos, incluido el Grupo del Banco Mundial o los bancos regionales de desarrollo, siguen teniendo un papel que desempeñar ayudando a diseñar y financiar los paquetes de infraestructura y capacitación necesarios para acompañar una promoción eficaz de inversiones.
Referencias
Baldwin, R (2014). «Comercio e industrialización tras la segunda desagregación de la globalización: cómo construir una cadena de suministro y unirse a ella son cosas distintas y por qué importa», capítulo 5, pp. 165-215, en R. Feenstra y A. Taylor (eds.), Globalization in an Age of Crisis: Multilateral Economic Cooperation in the Twenty-First Century, University of Chicago Press para NBER, Chicago.
Harrison, A y A Rodriguez-Clare (2010), «Comercio, inversión extranjera y política industrial para los países en desarrollo», Handbook of Development Economics, vol. 5: 4039-4214.
Hausmann, R y D Rodrik (2003), «El desarrollo económico como autodescubrimiento», Journal of Development Economics 72, n.º 2: 603–33.
Hausmann, R y D Rodrik (2005), Self-Discovery in a Development Strategy for El Salvador. Economia: Journal of the Latin American and Caribbean Economic Association, 6(1), otoño de 2005, 43-102.
OIT (2007), Decent Work: A Perspective from the MNE Declaration to the Present, Ginebra: International Labor Organization.
Moran, T H (2014), «Foreign Investment and Supply Chains in Emerging Markets: Recurring Problems and Demonstrated Solutions», Washington, DC: Peterson Institute for International Economics. Documento de trabajo 14-1.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Theodore H. Moran ocupa la cátedra Marcus Wallenberg en la Escuela del Servicio Exterior de la Universidad de Georgetown.
Imagen: Se ve la sede de Saint-Gobain, a las afueras de París. REUTERS/Jacky Naegelen.
