La arquitectura de las disposiciones sobre desarrollo del sistema comercial multilateral se ha diseñado con una mentalidad de «concesión de ayuda y receptor», en lugar de un enfoque empresarial. La razón abiertamente expuesta para ello es mejorar el desarrollo de los países menos adelantados (PMA) y de los países en desarrollo.
Varias de estas disposiciones están redactadas en un lenguaje que deja a los PMA a merced de los países desarrollados. Son disposiciones de «mejores esfuerzos», es decir, los países desarrollados no están obligados a conceder lo que esté en juego. Por ello, las notificaciones o los requisitos de seguimiento que se derivan de ellas no se atienden con la seriedad que merecen.
Las declaraciones políticas, en cambio, siguen siendo correctas. Todos los países afirman estar comprometidos con el desarrollo y con ayudar a los PMA a salir de la pobreza y, de hecho, a graduarse. La realidad de las negociaciones es la contraria. Los textos y las disposiciones acordadas terminan siempre con un lenguaje de derecho indicativo (soft law), recurriendo a los «mejores esfuerzos» en lugar de obligaciones de derecho vinculante (hard law). Si los países desarrollados están comprometidos con la asistencia a los PMA, ¿por qué no elevar el lenguaje a compromisos más obligatorios? La propia naturaleza del problema de la pobreza no debería afrontarse con meros «mejores esfuerzos».
Sostengo que el statu quo puede atribuirse a esta mentalidad de «ayuda». Es la mentalidad que todos debemos esforzarnos por cambiar. El comercio es negocio. Debe entenderse que, si un país desarrollado presta asistencia a un PMA, ese PMA tendrá un entorno más propicio para que su socio desarrollado comercie mejor. Es un escenario en el que todos ganan. Si, por ejemplo, un PMA recibe asistencia para llevar a cabo reformas reguladoras en servicios, las empresas de los países desarrollados tendrán un entorno más favorable no solo para entrar en el mercado, sino también para operar en él.
La mentalidad de los PMA también debería cambiar, pasando de ser receptores de ayuda a hacer negocios. No entiendo por qué los PMA no deberían estar dispuestos a asumir compromisos que podrían potenciar su comercio si estos van acompañados de un apoyo habilitante para fomentar la capacidad. El resultado es que tanto los países desarrollados como los PMA alcanzarán la visión más amplia de un sistema comercial multilateral mejor. La ayuda, por supuesto, tiene su lugar. Sin embargo, no debe ser la norma rectora de todas las relaciones económicas entre los Miembros desarrollados y los Miembros PMA de la OMC.
Aumento del comercio de servicios
El hecho de que los compromisos en virtud de las disposiciones sobre desarrollo del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) estén vinculados a la habilitación mediante el fomento de capacidades debería orientar las negociaciones en otras áreas del comercio.
La exención de servicios para los PMA ha caído en la misma trampa del lenguaje de «mejores esfuerzos», en la que se establece que «No obstante lo dispuesto en el artículo II:1 del AGCS, los Miembros podrán conceder trato preferencial…». Este lenguaje no impone a los Miembros obligación alguna de extender trato preferencial a los PMA. Además, se ha puesto énfasis en las preferencias de acceso a los mercados, mientras que la aplicación de cualesquiera otras medidas está sujeta a la aprobación del Consejo del Comercio de Servicios (CTS) de la OMC.
Hoy es un lugar común que, para lograr una mayor participación de los PMA en el comercio de servicios, el acceso a los mercados por sí solo no basta para alcanzar ese objetivo. También deben invocarse medidas que aborden las barreras. A diferencia del comercio de bienes, las barreras en el comercio de servicios suelen ser de carácter regulatorio. Por tanto, además de las preferencias de acceso a los mercados, los PMA necesitarán trato preferencial en materia de trato nacional y de reglamentación interna, como los requisitos de cualificación y concesión de licencias.
Como el comercio es cuestión de negocios, tanto los países desarrollados como los PMA deben percibir cierta lógica empresarial en las disposiciones sobre desarrollo, o seguirán siendo poco eficaces. Debe existir una razón empresarial suficiente para que los Miembros desarrollados se comprometan. Los PMA deben comprender que asumir compromisos los sitúa en una posición más favorable para atraer apoyo para la habilitación.
Las estadísticas muestran que, pese a que se conceden preferencias en bienes, su utilización ha sido limitada. Las razones son múltiples. Una de ellas es la capacidad de los PMA. Otra son las barreras de acceso a los mercados. Las cuestiones de acceso al mercado, como las normas y las reglas de origen, siguen limitando el comercio de los PMA. Los Miembros que conceden las preferencias podrían atenderlas fácilmente y en algunos casos lo han hecho. Mientras las preferencias no tengan sentido empresarial para ambas partes, seguirán siendo, en gran medida, una cuestión política sin que se traduzca en utilización. El escenario ideal es, por ejemplo, aquel en que se concede una preferencia respecto de una exportación de interés para un PMA y que es un producto necesario en el Miembro que concede la preferencia. Un caso ilustrativo son las exitosas exportaciones de productos petrolíferos a Estados Unidos al amparo de la Ley de Crecimiento y Oportunidades para África (AGOA).
En resumen, debe reconocerse que las disposiciones sobre desarrollo se acordaron con una mentalidad de «ayuda», con algunas excepciones como el AFC. Como resultado, se basan en mejores esfuerzos y no son eficaces. Las acciones posteriores, como la notificación y el seguimiento, carecen de la seriedad necesaria. Un enfoque empresarial podría contribuir a resolver estos problemas.
El otro problema es el del fomento de capacidades. Este siempre se analiza desde la óptica de la asistencia técnica, cuando debería ser algo más que eso. La capacidad es la aptitud para hacer algo. Por tanto, cualquier acción que mejore esa aptitud constituye fomento de capacidades. Una forma, por supuesto, es la asistencia técnica. Sin embargo, existen muchas maneras de reforzar la capacidad de los PMA. Por ejemplo, si un Miembro simplifica las reglas de origen para los PMA, eso equivale a fomento de capacidades. Permite a los PMA aumentar su capacidad para comerciar con ese Miembro.
Tras el AFC, en un mundo posterior a 2015, imagino que las disposiciones sobre desarrollo del futuro se formularán de manera similar, ofreciendo una solución empresarial de beneficio mutuo. Es necesario redefinir el fomento de capacidades, pasando de una perspectiva limitada a la asistencia técnica a un enfoque más amplio.
Este artículo se publica en colaboración con ICTSD. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Darlington Mwape es investigador principal (Senior Fellow) de ICTSD.
Imagen: Un buque de carga en las esclusas de Miraflores, en la ciudad de Panamá. REUTERS/Carlos Jasso
