La comunicación de la Comisión Europea del 13 de enero de 2015 sobre «Aprovechar al máximo la flexibilidad de las normas vigentes del Pacto de Estabilidad y Crecimiento» aclara útilmente que se permitiría a los miembros de la UE que atraviesan condiciones cíclicas débiles ralentizar el ritmo de su ajuste fiscal (Comisión Europea, 2015). Pero el grado en que esta aclaración resulta útil depende de cómo evaluará la Comisión si las condiciones cíclicas son realmente débiles. El enfoque que se sigue actualmente es problemático. Permítanme explicar por qué y cómo puede solucionarse el problema.
Evaluar las condiciones cíclicas
Evaluar si las condiciones cíclicas son débiles requiere estimar la brecha de producción y su evolución en el tiempo. La brecha de producción es la diferencia entre el PIB real y el potencial, es decir, cuánto produciría la economía en condiciones normales de demanda. Si la brecha de producción es negativa (el PIB está por debajo de su nivel potencial) y su magnitud aumenta, hay (cada vez más) capacidad ociosa en la economía. En ese caso, tiene sentido ralentizar el ajuste fiscal porque el déficit ajustado por el ciclo (el déficit ajustado cíclicamente o, si también se ajusta por partidas puntuales, el déficit estructural) no es tan alto como el déficit publicado (ya que, por ejemplo, los ingresos se ven debilitados solo temporalmente por la recesión); y porque no se quiere empeorar la situación recortando el gasto durante una recesión. Por ello, algunos aspectos clave de las reglas fiscales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) se han definido, acertadamente, en términos estructurales. Por ejemplo, el objetivo presupuestario a medio plazo (MTO), en el marco del llamado brazo preventivo del Pacto, se define en términos estructurales. El ritmo de ajuste para alcanzar el objetivo también se define en términos estructurales, y el ritmo exigido depende del nivel de la brecha de producción, que se ve afectado por las estimaciones del crecimiento potencial. Además, el cumplimiento del esfuerzo de ajuste fiscal exigido a los países en virtud del brazo correctivo del Pacto de Estabilidad también se define en términos estructurales. Por último, el cumplimiento de la regla de deuda depende —durante el período transitorio que, para algunos países, se extiende hasta 2015— de la mejora del saldo estructural.
En suma, la estimación del crecimiento de la producción potencial y de los saldos estructurales es absolutamente fundamental para el funcionamiento de las reglas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, algo que a menudo no se aprecia debidamente.
Por desgracia, el crecimiento de la producción potencial no es observable, y los errores al estimar los niveles y las tasas de crecimiento de la producción potencial pueden dar lugar a errores considerables al evaluar la orientación fiscal y aplicar las reglas fiscales (Tereanu y otros 2014)
La forma en que la Comisión estima actualmente la producción potencial —siguiendo una metodología acordada con los países miembros— arroja estimaciones de crecimiento potencial muy bajas (Havik y otros 2014). Por ejemplo, se estima que más de un tercio de los países de la eurozona, incluidos Italia y España, tuvieron un crecimiento potencial negativo o nulo en 2014 (y en años anteriores). Un crecimiento potencial negativo significa que una economía se contraería incluso en condiciones cíclicas (de demanda) normales, algo desconcertante incluso en países con problemas estructurales no desdeñables, como los de la eurozona.
Ajustes fiscales y crecimiento
Calibrar el ajuste fiscal en función de tasas de crecimiento potencial negativas (o muy bajas) tiene serias desventajas para el funcionamiento de las reglas fiscales. Intuitivamente, en cuanto se empieza a crecer a un ritmo razonable, hay que acelerar el ajuste fiscal porque aparentemente se crece «rápido». Tomemos, por ejemplo, una economía cuyo crecimiento potencial se estima en menos medio punto porcentual. Un año en que se proyecta un crecimiento apenas positivo, digamos de medio punto porcentual, se consideraría muy bueno (el crecimiento real supera al potencial en un punto porcentual entero); es fácil calcular (usando elasticidades estándar del déficit fiscal respecto a los cambios en la brecha de producción) que entonces el déficit publicado tendría que reducirse en aproximadamente medio punto porcentual del PIB con respecto al año anterior solo para mantener sin cambios el déficit estructural estimado, y hasta en un punto porcentual para lograr la mejora estructural de medio punto porcentual exigida por las reglas del Pacto a los países con brechas de producción limitadas. ¿Es apropiado recortar el déficit en un punto porcentual en un país que crece apenas medio punto porcentual?
Bueno, quizá sí, si el crecimiento potencial fuera realmente negativo. Pero ¿de dónde obtiene la Comisión estas tasas negativas de crecimiento potencial? Las estimaciones de producción potencial de la Comisión se basan en una «función de producción», según la cual la producción potencial depende de una estimación del pleno empleo, el acervo de capital y el nivel de productividad. Pero, por citar solo un ejemplo de por qué este enfoque es problemático, el acervo de capital se obtiene sumando la inversión pasada, y la inversión es muy cíclica: responde negativamente a las condiciones de demanda débil. Así pues, las estimaciones de producción potencial de la Comisión reflejan en parte el ciclo de la demanda agregada (aunque no tanto como la propia producción). Y, como la demanda fue muy débil en los últimos años (y sigue siéndolo, como evidencia la gran desviación a la baja de la inflación respecto a su objetivo), también lo son las estimaciones del crecimiento potencial.
Todo esto sugiere que debería revisarse el enfoque de la Comisión para estimar el crecimiento potencial. Pero, dejando de lado las cuestiones de modelización estadística (estoy seguro de que podríamos debatirlas sin fin), hay un problema más fundamental. La propia Comisión, junto con las estimaciones de producción potencial mencionadas anteriormente, proyecta cómo evolucionará la producción potencial a medio plazo, distinguiendo así entre el crecimiento potencial a corto y a medio plazo. Usar el crecimiento potencial a medio plazo estimado para evaluar el cumplimiento de las reglas fiscales sería conceptualmente más adecuado, ya que lo que intentamos captar son las tendencias fiscales a medio plazo, y contribuiría mucho a evitar tasas de crecimiento potencial excesivamente bajas (y cíclicas). De hecho, las tasas de crecimiento potencial a medio plazo estimadas por la Comisión (por ejemplo, las proyectadas para 2019-2020 y años posteriores) son positivas para todos los países a los que en 2014 se les estimó un crecimiento potencial negativo o nulo, incluidos Italia y España (cuyas tasas de crecimiento potencial a medio plazo se estiman por encima del 1,25%).
Conclusión
En suma, el mayor énfasis en los déficits estructurales en lugar de los déficits publicados para evaluar el cumplimiento de muchas reglas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento es bienvenido, pero sí requiere utilizar estimaciones de crecimiento potencial que no sean demasiado bajas ni cíclicas. De lo contrario, acabaríamos tratando un año de crecimiento esperado modesto, como 2015, como un año de auge económico que exige ajustes fiscales más rápidos de lo normal. La cuestión de la metodología utilizada para calcular los saldos fiscales estructurales puede parecer de importancia limitada, pero sabemos bien dónde se esconde el diablo.
Referencias:
Comisión Europea (2015), «Aprovechar al máximo la flexibilidad de las normas vigentes del Pacto de Estabilidad y Crecimiento», Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones, Estrasburgo, 13 de enero, COM(2015) 12 final provisional.
Tereanu E, A Tuladhar y A Simone (2014), «Objetivos de saldo estructural y la incertidumbre de la brecha de producción», documento de trabajo del FMI, WP/14/107.
Havik K, K Mc Morrow, F Orlandi, C Planas, R Raciborski, W Roeger, A Rossi, A Thum-Thysen, V Vandermeulen (2014), «La metodología de la función de producción para calcular las tasas de crecimiento potencial y las brechas de producción», Comisión Europea, Documentos económicos 535, noviembre.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica el respaldo de las opiniones por parte del Foro Económico Mundial.
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Autor: Carlo Cottarelli, ciudadano de Italia, es director del Departamento de Asuntos Fiscales desde noviembre de 2008.
Imagen: Se muestra un enorme logotipo del euro junto a la sede del Banco Central Europeo. REUTERS/Ralph Orlowski.
