¿Quién introdujo por primera vez las asociaciones público-privadas (APP)? Esta pregunta suele dar pie a debates interminables, ofrece la oportunidad de presumir de conocimientos y constituye una distracción entretenida para los profesionales que participan al margen de las conferencias internacionales sobre APP.
Durante estos debates se citan muchos ejemplos: las concesiones petroleras de principios del siglo XX en el golfo Pérsico, el ferrocarril transcontinental de finales del siglo XIX en Estados Unidos y la concesión ferroviaria İzmir-Aydın en la actual Turquía, la concesión del río Rin otorgada en 1438[1] y otros casos.
Aunque continúa el debate sobre el origen de las APP, suele reconocerse que su popularidad moderna surgió en el Reino Unido, tras la introducción de las Iniciativas de Financiación Privada en el comunicado presupuestario de otoño de 1992 por RH Norman Lamont, entonces ministro de Hacienda del Gobierno conservador de John Major.[2]
En los años transcurridos desde entonces, muchos países desarrollados y en desarrollo han iniciado sus propios programas de APP. De hecho, el crecimiento de las APP en los países en desarrollo ha sido extraordinario: este mecanismo se utiliza en más de 134 países en desarrollo y contribuye al 15–20 por ciento de la inversión total en infraestructura[3].
Esto también ocurre en Bangladesh. En 2009, el Gobierno de Bangladesh anunció la introducción de un programa revisado de APP[4] durante la sesión presupuestaria de 2009/10 y, posteriormente, presentó una nueva política de APP en agosto de 2010 (Política de APP de 2010[5]).
Las APP no son nuevas en Bangladesh. Antes de mediados de la década de 1990, el Gobierno de Bangladesh había celebrado varias transacciones individuales de APP. Sin embargo, 1996 fue la primera vez que se introdujo un marco normativo para las APP, con el fin de facilitar las asociaciones con el sector privado en la generación de energía[6].
Gracias a esta política, Bangladesh obtuvo pronto buenos resultados con las APP. Para 2001, con el apoyo del Banco Asiático de Desarrollo (ADB) y el Banco Mundial, se habían adjudicado con éxito dos grandes proyectos energéticos: las centrales eléctricas de Meghnaghat, de 450 MW, y Haripur, de 360 MW. Este éxito en el sector energético ha continuado: hay aproximadamente 2000 MW de capacidad instalada mediante productores independientes de energía (IPP), cerca de 2500 MW en proyectos IPP en ejecución y más de 3000 MW en proyectos IPP en fase de contratación.
Para aprovechar este éxito en otros ámbitos de la infraestructura, el Gobierno de Bangladesh introdujo en 2004 las Directrices de Infraestructura del Sector Privado. Esto marcó el inicio de las iniciativas de APP basadas en programas en Bangladesh. Sin embargo, los resultados durante este período fueron más modestos y solo unos pocos proyectos llegaron a concretarse. Era urgente revisar el programa de APP para que pudiera responder a la visión de largo plazo del Gobierno de crecimiento y prosperidad.
En 2010 se puso en marcha el sexto Plan Quinquenal[7] , que expuso la visión del Gobierno de mejorar la trayectoria de crecimiento económico del país y llevarlo a un nivel superior de prosperidad, alcanzando la condición de país de ingresos medios para 2021.
El Plan se centra en aumentar la inversión en infraestructura de aproximadamente el dos al seis por ciento del PIB, utilizando las APP como herramienta clave para cubrir este déficit de infraestructura. Las APP complementarían la contratación pública tradicional en el desarrollo de infraestructura social y económica en Bangladesh, a fin de prestar servicios públicos que permitan el emprendimiento del sector privado y liberen el potencial de crecimiento del país.
La Política de APP de 2010 introdujo una amplia serie de reformas, incluidos incentivos fiscales para proyectos de APP, concebidas para desarrollar un programa sostenible de APP en múltiples sectores. Estas reformas se vieron reforzadas por una firme demostración del compromiso gubernamental: la asignación de más de US$300 millones para APP en el presupuesto de 2009/10, destinada a apoyar su desarrollo, financiación y financiamiento. El Ministerio de Finanzas creó un Fondo para la Brecha de Viabilidad, que financia hasta el 30 por ciento de los costos de capital de los proyectos de APP.
La PPP Office comenzó a funcionar en 2012 bajo la Oficina del Primer Ministro y ha sido un componente clave de las nuevas reformas. Desde entonces, con el apoyo del proyecto de asistencia técnica del ADB[8] y del proyecto IPFF del Banco Mundial[9], la PPP Office ha encabezado el desarrollo de las APP en Bangladesh.
Partiendo de un puñado de proyectos en 2012, la PPP Office apoya ahora el desarrollo y la ejecución de más de 40 proyectos de APP, con un valor de capital de alrededor de US$13 mil millones; esto complementa una cartera de más de 20 proyectos en el sector energético. Se están desarrollando proyectos en muchos ámbitos nuevos, como el proyecto de hemodiálisis, estructurado con el apoyo de IFC y reconocido como una APP pionera en Infrastructure 100: World Markets Report de KPMG.
Con un sólido respaldo político y una mayor capacidad institucional, sustentados por un compromiso financiero real y una ley de APP en las etapas finales de promulgación en el parlamento, Bangladesh cuenta con los elementos fundamentales para crear un entorno propicio para las APP. Ya hay primeros indicios de éxito y se ha trazado un camino claro para que este continúe y crezca en los próximos años.
A medida que se ejecutan proyectos de APP uno tras otro, se encienden las luces en los hogares, se suministra energía a las industrias, nuevas carreteras reducen los cuellos de botella del transporte y nuevos servicios de salud salvan vidas, vale la pena pensar en quien introdujo las APP. Gracias a ellas, los países en desarrollo disponen ahora de un mecanismo adicional para cumplir sus compromisos de servicio público e impulsar una mayor prosperidad. Las APP han brindado una oportunidad mayor de lograr un cambio real en la prestación de servicios públicos.
Quizá nunca podamos determinar quién introdujo las APP. Pero que continúe el debate: quienquiera que las haya introducido le ha hecho un maravilloso favor a los países en desarrollo del mundo…
[1] IJRM, Volumen n.º 4 (2014), Número n.º 08 (agosto) [2] The Private Finance Initiative (PFI). Documento de investigación 01/117 de la Biblioteca de la Cámara de los Comunes [3] Apoyo del Grupo Banco Mundial a las asociaciones público-privadas: lecciones de la experiencia en países clientes, FY02–12 [4] Discurso sobre el presupuesto de 2009/10 del Honorable Ministro de Finanzas A. M A. Muhith [5] Política y estrategia para las asociaciones público-privadas (APP) de 2010 [6] Política de generación de energía del sector privado de 1996 [7] Sexto Plan Quinquenal, FY2011-FY2015, orientaciones estratégicas y marco de políticas, Comisión de Planificación, Ministerio de Planificación, Gobierno de la República Popular de Bangladesh [8] TA-7691 (BAN): Puesta en marcha operativa del programa de APP (finalizado en diciembre de 2013) [9] Crédito de la AIF n.º 4693-BD: Proyecto de Promoción de Inversiones y Mecanismo de Financiamiento (IPFF) (previsto para finalizar en diciembre de 2015)
Este artículo se publicó originalmente en el blog sobre asociaciones público-privadas del Banco Mundial. Su publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Syed Afsor H Uddin es el director ejecutivo de la PPP Office, dependiente de la Oficina del Primer Ministro del Gobierno de Bangladesh.
Imagen: Trabajadores cosen gorros de oración, muy demandados durante el mes sagrado de ayuno del Ramadán, en una fábrica del antiguo Dhaka. REUTERS/Andrew Biraj.
