La India necesita grandes inversiones en infraestructuras para acelerar un crecimiento inclusivo orientado a la reducción de la pobreza y a la mejora de la calidad de vida. Dadas las restricciones fiscales, que dejan poco margen para ampliar la inversión pública a la escala requerida, la Asociación Público-Privada (APP) se ha consolidado como el principal instrumento para atraer inversión privada en infraestructuras.
Sin embargo, gran parte del capital privado necesario para los proyectos de APP debe obtenerse de instituciones financieras nacionales que no tienen la capacidad ni los instrumentos para ofrecer deuda a largo plazo a proyectos con un largo periodo de recuperación. Aunque la reforma del sector financiero es un proceso largo, este ensayo demuestra cómo una intervención bien diseñada puede ayudar a sortear las limitaciones existentes sin comprometer la integridad y la prudencia asociadas a la financiación mediante deuda.
Al crear una institución financiera de propiedad estatal con el mandato de aportar alrededor del 30 % de la deuda de los proyectos, se movilizó un gran volumen de deuda a largo plazo, mientras que el 70 % restante fue financiado por el sistema bancario ordinario. Esta fue quizá la primera institución financiera de su tipo, que no solo concedió fondos a largo plazo, sino que también envió una señal clara al sistema bancario para que participara de forma proactiva en la financiación de proyectos de infraestructura.
Como resultado, se han facilitado inversiones privadas que suman alrededor de US$114.000 millones, sin modificar las normas prudenciales de la banca. Este ensayo explica la evolución y el éxito de esta iniciativa.
Déficit de infraestructuras
Hasta hace poco, las infraestructuras de la India se consideraban ampliamente insuficientes e ineficientes. El sector eléctrico sufría un déficit de potencia máxima del 14 % y una escasez de energía del 11 %. Solo el 17 % de los 70.548 kilómetros que componían la red de carreteras nacionales tenía cuatro carriles, el 53 % tenía dos carriles y el 17 % restante era de un solo carril.
Los ferrocarriles adolecían de tecnología obsoleta, rutas saturadas, una relación entre carga útil y tara baja de 2,5 y una velocidad media lenta de 22 kilómetros por hora (km/h) para los trenes de mercancías y de 50 km/h para los trenes de pasajeros. Una situación similar prevalecía en otros sectores, como los puertos y los aeropuertos, donde la congestión y la ineficiencia eran generalizadas.
Durante varias décadas anteriores a los años noventa, la India registró una tasa de crecimiento baja y estable, de entre el tres y el cuatro por ciento anual, conocida popularmente como la “tasa de crecimiento hindú”. Tras la liberalización económica, unida al desmantelamiento del régimen de licencias a comienzos de los años noventa, la economía alcanzó una trayectoria de crecimiento elevada, de entre el siete y el nin por ciento, a lo largo de toda la década de 1990.
Con esta aceleración del crecimiento, las presiones sobre una infraestructura deficiente se multiplicaron, sobre todo porque el crecimiento de los años noventa estuvo impulsado en gran medida por los sectores manufacturero y de servicios, mientras que el desarrollo de infraestructuras avanzaba a un ritmo más lento. Como resultado, las infraestructuras llegaron a considerarse una limitación importante para sostener el proceso de crecimiento y para atraer inversión o hacer negocios en la India.
En el pasado, los proyectos de infraestructura se financiaban por lo general con los limitados recursos del sector público, caracterizado por una insuficiente adición de capacidad y una mala calidad del servicio. Tras la liberalización económica de los años noventa, la inversión privada comenzó a fluir hacia las infraestructuras, con la telefonía móvil a la cabeza. En la generación de energía, la inversión privada se vio inicialmente favorecida por diversas formas de garantías gubernamentales, que pronto se eliminaron al considerarse un apoyo insostenible para los proyectos del sector privado. Otros sectores, como las carreteras, los ferrocarriles, los aeropuertos y los puertos, registraron intentos fragmentarios de reforma que produjeron resultados marginales.
Las primeras reformas, como era previsible, no lograron movilizar la inversión privada a la escala prevista. La inversión total en infraestructuras durante el Décimo Plan Quinquenal (2002-07) se limitó así a unos US$240.000 millones, de los cuales solo el 22 % procedió de inversión privada. Además, la inversión total en infraestructuras representó solo alrededor del 5 % del PIB, frente al 9 al 11 % registrado en las economías del Este Asiático. Como resultado, se hizo cada vez más evidente la urgente necesidad de acelerar el flujo de capital privado hacia las infraestructuras.
Cambio de paradigma
Para movilizar la inversión privada al ritmo y a la escala necesarios, el Gobierno puso en marcha medidas concertadas para crear un marco normativo y regulatorio favorable a la captación de capital privado en proyectos de infraestructura. Por ello, se puso en vigor una arquitectura integral para promover las APP en sectores como la energía, las carreteras, los puertos, los aeropuertos y los ferrocarriles. El objetivo de este cambio de paradigma era duplicar la inversión en infraestructuras, de unos US$240.000 millones durante el Décimo Plan Quinquenal (2002-07) a US$500.000 millones durante el Undécimo Plan Quinquenal (2007-12), con mayor énfasis en la participación privada.
La nueva arquitectura para promover las APP incluyó varias medidas, comenzando por la constitución del Comité Superior de Infraestructuras, presidido por el primer ministro. También se institucionalizó un mecanismo simplificado para la evaluación y aprobación ágiles de los proyectos de APP. Para los proyectos económicamente justificados pero comercialmente inviables, el Gobierno introdujo un programa de subvenciones de capital de hasta el 40 % del coste de los proyectos, mediante financiación para cubrir la brecha de viabilidad.
Una característica destacada de la arquitectura de las APP fue la adopción de documentos modelo, como los modelos de contratos de concesión, el modelo de RFQ, el modelo de RFP y otros documentos de licitación. El objetivo era asegurar una distribución óptima de riesgos y beneficios, garantizando al mismo tiempo la bancabilidad de los proyectos y una prestación eficiente de los servicios a costes económicos, que se determinarían mediante un proceso de selección justo, transparente y competitivo. Cabe destacar que, en un estudio (Infrascope 2011) encargado por el Banco Asiático de Desarrollo (ADB), la Economic Intelligence Unit (EIU) de The Economist (Reino Unido) elogió esta arquitectura de APP al calificarla entre las mejores, según estándares internacionales.
Las iniciativas anteriores, especialmente la estandarización de documentos y procesos, favorecieron un rápido despliegue de proyectos de APP, lo que llevó a que la India fuera reconocida como el mayor receptor de inversiones en APP durante 2008-12, según informó el PPIAF. Según los datos publicados por la extinta Comisión de Planificación, la inversión total en infraestructuras durante el periodo del Undécimo Plan (2007-12) sumó US$480.000 millones, lo que representó el 7 % del PIB, frente al 5 % durante el Décimo Plan (2002-07). En particular, la inversión privada pasó de alrededor del 22 % del total de la inversión en infraestructuras durante 2002-07 a cerca del 37 % durante 2007-12, lo que supuso un aumento de tres veces en términos absolutos.
Desafíos de la financiación mediante deuda
Uno de los principales desafíos para ampliar la inversión privada fue movilizar la financiación mediante deuda para cumplir los ambiciosos objetivos fijados por el Gobierno. Dado que los proyectos de APP suelen financiarse con una proporción de 30:70 entre capital y deuda, movilizar los recursos de deuda necesarios parecía una tarea hercúlea. Además, los proyectos de infraestructura suelen tener un largo periodo de gestación, que debe respaldarse con deuda de mayor plazo. Por tanto, la escasa disponibilidad de deuda a largo plazo procedente de instituciones financieras nacionales planteó un desafío adicional para la financiación sostenible de los proyectos de APP.
A diferencia del mundo desarrollado, donde la deuda a largo plazo puede movilizarse en los mercados de capitales, el mercado de bonos de la India no ofrecía esa opción, pues se caracterizaba por la falta de liquidez y profundidad. La deuda corporativa cotizada representaba solo el 2 % del PIB, un nivel significativamente inferior al de otras economías emergentes, como Malasia, Corea y China. Además, entidades cuasi gubernamentales como los bancos, las compañías petroleras de propiedad pública y las instituciones financieras respaldadas por el Gobierno siguieron siendo los principales emisores en el mercado de deuda corporativa, sin dejar casi apetito por nuevos proyectos de infraestructura, considerados de alto riesgo. Como resultado, había escasas posibilidades de recurrir al mercado de bonos para financiar proyectos de infraestructura.
Los fondos de seguros y de pensiones, que también son una fuente de deuda a largo plazo en las economías desarrolladas, ofrecían un margen limitado en la India, principalmente debido a diversos requisitos regulatorios vinculados a la mitigación de riesgos. Como resultado, estos fondos no estaban disponibles para los vehículos de propósito especial (SPV) que suelen utilizarse para ejecutar proyectos de infraestructura. Además, los fondos de seguros y pensiones de la India estaban muy invertidos en valores gubernamentales, que eran difíciles de desplazar.
La deuda externa, una opción comparativamente más barata que los préstamos nacionales, ofrecía un margen de maniobra limitado a las empresas de infraestructura, dados los límites impuestos por el Banco Central a los préstamos comerciales externos, con el fin de evitar entradas excesivas de capital y mantener la estabilidad macroeconómica.
En este escenario, los bancos comerciales y las entidades financieras no bancarias se convirtieron en la principal fuente de fondos de deuda para los proyectos de infraestructura. Sin embargo, los bancos se enfrentaban a sus propias limitaciones derivadas de la naturaleza de su base de activos, que consiste principalmente en depósitos a corto y medio plazo. Esto implicaba un posible desajuste entre activos y pasivos al conceder préstamos a largo plazo. Además, los bancos tampoco tenían la experiencia ni la capacidad para realizar financiación de recurso limitado de proyectos de infraestructura, que normalmente no ofrecen mucha garantía colateral. Dado que la garantía de esta deuda consiste principalmente en los flujos de ingresos previstos de cada proyecto, era poco probable que los bancos comerciales mostraran mucho interés por este tipo de préstamos.
Ante las distintas limitaciones, era urgente diseñar e introducir una intervención que permitiera movilizar deuda a largo plazo para proyectos de APP en distintos sectores de infraestructura. La intervención del Gobierno también se había vuelto necesaria, ya que las fuentes de financiación disponibles ofrecían un margen limitado de expansión. Sin esta iniciativa, existía una alta probabilidad de un déficit significativo en la inversión proyectada para infraestructuras.
Vehículo de financiación innovador
Para impulsar el proceso de participación privada en las infraestructuras, el Gobierno decidió crear un nuevo vehículo de financiación que superara las limitaciones existentes. Este nuevo vehículo debía hacer frente a diversas restricciones regulatorias y de otro tipo; captar fondos a largo plazo en el mercado a costes económicos y en la escala requerida; y volver a prestar a los proyectos de APP manteniendo los costes de intermediación en el mínimo posible.
Para afrontar estos desafíos, era necesario abordar varias cuestiones. En primer lugar, para movilizar fondos a una escala tan grande, la institución propuesta habría requerido una aportación sustancial de capital, sobre todo porque la nueva entidad no tendría patrimonio neto propio. En segundo lugar, la seguridad de la deuda prestada debía garantizarse mediante algún tipo de esquema de respaldo back-to-back con apoyo gubernamental. En tercer lugar, la nueva entidad debía poder acceder a fondos de seguros y pensiones, además de captar deuda externa, incluida la procedente de bancos multilaterales de desarrollo como el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo.
Así, se creó un vehículo innovador, de propiedad íntegramente estatal, con el mandato de proporcionar deuda a largo plazo a los proyectos de APP. Se denominó India Infrastructure Finance Company Limited (IIFCL) y se constituyó en 2006 como empresa financiera no bancaria. Para garantizar que IIFCL cumpliera su mandato, se estableció un marco detallado que regulara su funcionamiento en la movilización de recursos, la selección de proyectos, la modalidad de préstamo y los procesos de aprobación.
Se permitió a IIFCL captar fondos en los mercados nacionales y extranjeros gracias a garantías soberanas. Esto contribuyó a mantener bajos los costes de financiación. Además, tales empréstitos no tenían que cumplir requisitos de patrimonio neto ni de capital propio, ya que su reembolso estaba respaldado por una garantía soberana. Este esquema era similar al seguido por el Banco Mundial, que obtiene financiación en los mercados gracias al capital exigible de sus accionistas, sin que dicho capital llegue a suscribirse efectivamente.
A IIFCL se le encomendó prestar asistencia financiera mediante múltiples modalidades, a saber, financiación de deuda, deuda subordinada y refinanciación. Además, la exposición de IIFCL en cualquier proyecto se limitó al 20 % de los costes del proyecto, lo que equivalía a alrededor del 30 % de la deuda del proyecto, suponiendo una relación deuda-capital de 70:30. Las directrices también establecían que hasta la mitad de los préstamos de IIFCL podía adoptar la forma de deuda subordinada, que podía funcionar como cuasi capital.
Los proyectos de APP en la India suelen incluir un mecanismo obligatorio de recompra, que obliga al Gobierno a hacerse cargo de un proyecto en caso de rescisión, principalmente porque estos proyectos no pueden abandonarse debido al servicio público que prestan. El mecanismo de recompra obliga al Gobierno a reembolsar a los prestamistas, lo que a su vez implicaba que los préstamos de IIFCL estaban garantizados.
Para mantener bajos los costes de intermediación, IIFCL se concibió como una organización ágil. Por ello, todos los préstamos de IIFCL debían canalizarse a través de un consorcio de prestamistas. Dado que los bancos comerciales debían aportar el 70 % de la deuda, la evaluación de proyectos y el análisis de riesgos se dejaron en manos de los bancos, mientras que los préstamos de IIFCL se basaban en la premisa de que los principales prestamistas, especialmente el banco líder, realizarían la diligencia debida requerida. Esto permitió que IIFCL siguiera siendo una institución ágil, con un enfoque claro y costes reducidos.
Dado que muchos proyectos de infraestructura requerían importaciones sustanciales, especialmente en el caso de los proyectos de generación de energía, IIFCL constituyó en 2008 una filial en Londres, denominada IIFC (UK) Ltd, para conceder préstamos en divisas a los proyectos de infraestructura indios de financiación privada.
Un aspecto importante de los préstamos de IIFCL fue el mayor plazo de sus créditos, lo que contribuyó a ampliar el vencimiento medio de la deuda de los proyectos y también animó a los bancos comerciales a seguir su ejemplo. Así, IIFCL se ha convertido en un instrumento importante para ampliar el plazo medio de la deuda de los proyectos de infraestructura, haciéndolos más bancables y financieramente viables.
Resultados sólidos
Hasta marzo de 2015, IIFCL ha captado alrededor de US$6.500 millones en los mercados nacionales mediante una combinación de instrumentos que incluye bonos tributables, bonos exentos de impuestos y préstamos a largo plazo de Life Insurance Corporation y National Small Savings Fund. También ha establecido una relación sólida con instituciones bilaterales y multilaterales como el ADB, el Banco Mundial y KfW, que han comprometido líneas de crédito a largo plazo por valor de US$1.900 millones, US$195 millones y 50 millones de euros, respectivamente. IIFCL también ha suscrito un acuerdo con el Banco Europeo de Inversiones para un préstamo de 200 millones de euros.
En ese mismo periodo, IIFCL había aprobado 342 proyectos que movilizarían inversión privada por valor de US$110.000 millones, de los cuales la parte de IIFCL sería de unos US$12.000 millones. Hasta la fecha ha desembolsado US$7.600 millones a los citados proyectos. La mayor parte de los préstamos se ha destinado al sector de carreteras (47 %), seguido del sector eléctrico (40 %). Hasta marzo de 2015, IIFC (UK) ha aprobado préstamos acumulados por US$3.500 millones, de los cuales se han realizado desembolsos por alrededor de US$1.400 millones desde entonces.
IIFCL ha contribuido hasta ahora al desarrollo de más de 19.000 km de carreteras, a la creación de una capacidad de generación de más de 40.000 MW de energía, a la adición de unos 50 millones de toneladas de capacidad portuaria, al desarrollo de varios proyectos de infraestructura urbana, incluidos proyectos de metro, y al desarrollo de los aeropuertos internacionales de Delhi y Mumbai, que concentran la mayor parte del tráfico aéreo del país, además de otros numerosos proyectos.
Las iniciativas anteriores también han impulsado un rápido crecimiento de los préstamos bancarios a infraestructuras, que pasaron de un nivel de unos US$1.400 millones en 2000 a unos US$173.000 millones en 2013, lo que representa cerca del 13 % del total de préstamos bancarios en la India. Los préstamos a plazo concedidos por los bancos también constituyeron más de la mitad de la financiación de deuda del sector de infraestructuras. Cabe destacar que, durante este periodo, los préstamos bancarios para proyectos de infraestructura crecieron a una tasa de crecimiento anual compuesta de alrededor del 40 %.
Aprendizajes de la iniciativa
El éxito de esta iniciativa ha demostrado cómo un mecanismo innovador permitió aprovechar recursos públicos limitados para proporcionar la deuda a largo plazo tan necesaria para los proyectos de APP, a una escala sin precedentes y a costes económicos. IIFCL fue quizá la primera institución de propiedad estatal de su tipo que tomó prestados fondos de forma extensiva en el mercado sin exponer el erario público a riesgos inmanejables. La exposición del Gobierno en materia de garantías se limitó estrictamente a los límites establecidos en la Fiscal Responsibility and Budget Management Act, 2003, mientras que la extensión de la garantía soberana a los empréstitos de IIFCL se justificó porque los proyectos de APP que respaldaba estaban destinados a prestar servicios que hasta entonces había prestado el Gobierno.
Durante todo este proceso, se animó a los bancos a conceder préstamos de forma comercialmente prudente, sin exposición ni interferencia del Gobierno. Así, no se comprometieron las normas prudenciales aplicables normalmente a los préstamos bancarios. Aun así, al combinar la deuda de IIFCL con la deuda captada por los promotores de los proyectos a través de otras instituciones financieras, se logró un esquema que se reforzaba mutuamente.
Esta iniciativa debe considerarse un éxito rotundo, pues desempeñó un papel catalizador al permitir un incremento de tres veces en el flujo de capital privado hacia proyectos de infraestructura, lo que no solo contribuyó a duplicar la inversión total en infraestructuras entre los dos Planes Quinquenales, sino que también incrementó su participación en el PIB del 5 % al 7 %. En efecto, esta iniciativa fue uno de los principales factores que contribuyeron a que la India fuera reconocida como el mayor receptor de inversiones en APP en los últimos años.
Esta entrada apareció por primera vez en el blog de Public-Private Partnerships del Banco Mundial. La publicación no implica la aprobación de las opiniones expresadas por el Foro Económico Mundial.
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Autora: Anna Roy es directora del Departamento de Servicios Financieros del Ministerio de Finanzas del Gobierno indio.
Imagen: Trabajadores trabajan en un paso elevado en construcción en la ciudad de Hyderabad, en el sur de la India, el 2 de julio de 2009. REUTERS/Krishnendu Halder.
