12En una entrada reciente del blog, presenté algunos datos sobre los patrones de cambio de gobernanza en las democracias en desarrollo. Los datos confirman un tema central de Working with the Grain – que la mayoría de las democracias en desarrollo son desordenadas y probablemente seguirán siéndolo en el futuro previsible. Para la abrumadora mayoría de las democracias en desarrollo, las fantasías transformadoras no son más que eso: fantasías. En estos contextos desordenados, nuestros marcos convencionales de buena gobernanza y formulación tecnocrática de políticas sirven de poco. Quienes estamos comprometidos con las vías democráticas necesitamos nuevas formas de entender el camino a seguir.
Esta entrada aporta el detalle empírico que prometí en la anterior y destaca también lo que la realidad de la «desorganización» democrática implica para la acción. Como expuse en la entrada anterior —y como detalla el archivo adjunto sobre MAJOR GOVERNANCE IMPROVERS 1998 to 2013 —, 65 países siguen una vía democrática, tienen poblaciones superiores a 1 millón y, en 2000, sus ingresos per cápita eran inferiores a 10.000 dólares. El grupo se divide más o menos por igual entre 35 países para los que el período reciente ha supuesto un progreso económico continuo (aunque a menudo desigual) y 30 países que han experimentado avances limitados, si es que los ha habido, tanto en el plano institucional como en el económico. A su vez, los 35 países se dividen en tres patrones predominantes.
El primero es un grupo de 13 países adherentes (y candidatos a la adhesión) a la Unión Europea. Este grupo subraya que, pese a todas sus dificultades actuales, la UE ha sido una poderosa fuerza positiva para el desarrollo de instituciones democráticas. Doce países han disfrutado tanto de un crecimiento económico sustancial como de mejoras institucionales. (Hungría es la excepción: allí el crecimiento ha sido más lento y se ha producido cierto retroceso institucional). De hecho, seis de los doce (Albania, Croacia, Estonia, Letonia, Rumanía y Serbia) lograron avances institucionales verdaderamente de gran alcance, aunque algunos partían de una situación débil y aún les queda un largo camino por recorrer. Por ahora, sin embargo, al no haber ningún candidato regional equivalente en el horizonte, la experiencia de adhesión a la UE sigue siendo única y tiene una pertinencia limitada para otros países.
Esto nos lleva al segundo patrón: las democracias de rápido crecimiento fuera de la zona de la UE que, durante los quince años entre 1998 y 2013, lograron avances continuos y transformadores en materia de gobernanza. ¿Cuántos países encajan en esta categoría? Solo dos, si contamos de manera generosa!!!! Uno es Georgia, donde el firme liderazgo del presidente electo Mikheil Saakashvili entre 2004 y 2013 sí produjo mejoras extraordinariamente rápidas en la calidad institucional medida (aunque cabe señalar que, hacia el final de su presidencia, Saakashvili afrontó acusaciones cada vez mayores de abuso del poder presidencial). El otro es Liberia, donde las instituciones siguen siendo muy, muy débiles, pero donde el liderazgo de Ellen Johnson-Sirleaf desde 2005 revirtió un colapso institucional anterior; los avances se evidencian en la rapidez con que el país pudo controlar la epidemia de ébola (tras un comienzo inicialmente vacilante).
En suma, dejando de lado la experiencia de la UE, un examen de los datos comparativos encuentra pocos países, si es que hay alguno, que sirvan de inspiración (y mucho menos de fuente de lecciones prácticas) para sociedades democráticas complejas que buscan un cambio transformador en la gobernanza. Tras un momento inicial de democratización, las mejoras institucionales rápidas y continuas del tipo que defienden quienes abogan por un liderazgo audaz son sumamente infrecuentes.
Por último, llegamos al tercer grupo, el más numeroso: 20 países democráticos donde la calidad de las instituciones sigue estando muy lejos de los sueños de transformación, pero donde el crecimiento económico ha sido rápido:
Algunos países de este grupo han logrado avances incrementales continuos en la calidad institucional. Indonesia es un ejemplo destacado. Según los datos, otros posibles casos de mejora moderada de la gobernanza (a partir de bases muy distintas) son Armenia, Sierra Leona, Turquía y Zambia. (Ucrania también figuraba en la lista antes de sus recientes dificultades).
Otros países (Ghana, por ejemplo; o, con mayores ingresos per cápita, Panamá y Uruguay) han experimentado pocos cambios en la calidad institucional durante quince años.
En otros (por ejemplo, Bangladesh, Mongolia, Mozambique y Perú) se ha producido cierto retroceso institucional.
Si se considera únicamente la calidad de las instituciones, pocos, si es que alguno, de los 20 parecerían modelos de lo que se esperaba que llegara tras la democracia. Pero quizá centrarse exclusivamente en la calidad institucional esté fuera de lugar. Lo que todos los países del grupo comparten es una sensación de dinamismo, de que las cosas están en movimiento —de posibilidades— que puede surgir de un crecimiento económico sostenido y de base amplia.
Es alentador que el profesor de Princeton Dani Rodrik haya expuesto en detalle en materia de política económica —y que yo detalle enWorking with the Grain respecto de la mejora de la gobernanza— que las iniciativas incrementales pueden mantener el impulso, tanto en el frente económico como en el institucional. No necesitamos una audacia transformadora de gran alcance, que, según nos indican tanto la experiencia histórica reciente como el conocimiento profundo de contextos nacionales específicos, simplemente no está al alcance. Mientras pueda sostenerse el impulso, es probable que el sector privado, la sociedad civil y los actores de clase media se fortalezcan y estén cada vez mejor posicionados para exigir mejores servicios públicos, un Estado de derecho más sólido y una mayor libertad personal.
Así pues, quizá, de cara al futuro y ante lo que promete ser otro año difícil, esta podría ser la resolución de quienes estamos comprometidos con el desarrollo democrático: renunciar al seductor utopismo del cambio transformador y comprometernos, en cambio, a trabajar en las trincheras del desarrollo y la gobernanza; sentir satisfacción por los modestos avances en la calidad institucional; abrazar un crecimiento económico inclusivo que distribuya ampliamente sus beneficios; y trabajar, de manera más amplia, para mantener el avance (por parcial que parezca). Sin duda, los avances resultantes parecerán incómodamente parciales, y las inevitables carencias con respecto a nuestras visiones imaginarias de la perfección seguirán causándonos dolor.
Pero si el impulso puede continuar, entonces la causalidad acumulativa podrá hacer sentir cada vez más su poder. Década tras década, se verá que las cosas mejoran. Y si el progreso puede sostenerse durante, por ejemplo, medio siglo —el tiempo transcurrido desde el final de la Guerra Civil estadounidense en 1865 hasta la etapa progresista tardía del país, a comienzos del siglo XX—, quizá el mundo sí termine por haber sido transformado.
Este artículo apareció originalmente en el blog People, Spaces, Deliberation del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Brian Levy da clases en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de la Universidad Johns Hopkins, EE. UU., y en la Universidad de Ciudad del Cabo.
Imagen: Pequeños retoños brotan del suelo. REUTERS.
